|
Для того, чтобы земельные участки для сельхозпроизводства стали земельными участками для садоводства и для дачного строительства и размещались в границах населенных пунктов требуется и перевод земельного участка в другую категорию, и изменение вида разрешенного использования земельного участка.
Процедура перевода земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию регламентирована следующими правовыми актами: Земельным кодексом РФ, ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее по тексту – ФЗ «О переводе земель»), а также нормативными актами субъектов РФ.
Для того, чтобы земельные участки для сельскохозяйственного производства стали земельными участками для садоводства и для дачного строительства, оставаясь на землях сельскохозяйственного назначения, требуется только изменение вида разрешенного использования. При этом, категория земельного участка останется прежней – земли сельскохозяйственного назначения.
Процедура изменения вида разрешенного использования земельных участков подробно регламентирована градостроительным законодательством. Данному вопросу посвящены статьи 30-39 Градостроительного кодекса РФ, статьи 4-4.1 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ».
Однако, весьма спорно, что регламентированная указанными правовыми нормами процедура изменения видов разрешенного использования земельных участков применима к земельным участкам из состава земель сельскохозяйственного назначения по следующим причинам.
Согласно п.5 ст.37 ГрК РФ «решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами».
В соответствии с п.6 ст.36 ГрК РФ «градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон».
Согласно п.7 ст.36 ГрК РФ «Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами».
В ст.4 ГрК РФ определены отношения, которые регулируются градостроительным законодательством. Это «отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (далее - градостроительные отношения)».
Анализ приведенных выше норм позволяет прийти к выводу, что отношения по изменению вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения градостроительным законодательством не регулируются.
В защиту указанной выше позиции выступили ведущие практики и ученые в области земельного права. В пример можно привести точку зрения доцента кафедры экологического и земельного права Юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова, одного из трех основных разработчиков базового проекта Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года[1], партнера консультационной компании «King & Spalding» LLC О.М.Козырь: «Предусмотренная ГрК процедура изменения разрешенного использования земельного участка с обязательным проведением публичных слушаний должна применяться, в соответствии с требованиями ст.31 ГрК, только на территориях, в отношении которых должны разрабатываться правила землепользования и застройки и в отношении которых принимаются градостроительные решения. К таким территориям относятся все территории поселений, городских округов, а также межселенных территорий в случае планирования их застройки. На практике же известны случаи, когда «к проектам градостроительных решений» начинают относить и проекты межевания территорий, включая сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. Это прямо противоречит требованиям ст.36 ГрК»[2]. В пример приведено «Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний по проектам градостроительных решений на территории Александровского района», утвержденное решением Совета народных депутатов Александровского района Владимирской области № 188 от 19.07.2007 г. Как указывает О.М.Козырь: «В Положении среди вопросов, выносимых на публичные слушания, перечислены проекты планировки территорий и проекты межевания территорий. Это было бы оправданно для населенных пунктов либо поселений района, но территория района в основном занята землями сельскохозяйственного назначения, и теперь вопросы изменения разрешенного использования с «сенокоса» на «ведение личного подсобного хозяйства» решаются только после проведения публичных слушаний»[3].
К изложенному выше остается добавить, что приведенное выше Положение до сих пор не отменено и продолжает действовать. Аналогичные процедуры широко используются почти во всех субъектах Российской Федерации. В пример можно привести: Решение городской Думы городского поселения "Г.Сухиничи" от 29.07.2008 № 24 "Об утверждении Положения "О порядке организации и проведения публичных слушаний в ГП "Город Сухиничи", территория которого также преимущественно занята землями сельхозназначения.
Вместе с тем, на практике именно указанные нормы Градостроительного кодекса РФ и ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» «работают» при изменении вида разрешенного использования земельных участков сельхозназначения. Процедура вида разрешенного использования основана на п.4.1 ФЗ «О введение в действие Градостроительного кодекса РФ».
Согласно п.6.1 ст.5 Закона Московской области «О регулировании земельных отношений в Московской области»[4]: «Включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется в порядке, установленном статьей 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и настоящим Законом». На практике данная норма используется при проведении публичных слушаний для включения в границы населенных пунктов земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, равно для изменения вида разрешенного использования земельным участкам сельхозназначения.
Небезынтересно информационное письмо Министерства имущественных отношений Московской области от 24.10.2007 № ИС-11359[5], в приложении к которому перечислены документы, которые должны юридическими или физическими лицами прилагаться к обращению на имя Губернатора Московской области, главы городского округа, городского или сельского поселения о включении земельного участка в границы населенного пункта или об исключении из границ населенного пункта и об установлении (изменении) вида разрешенного использования земельного участка. Среди прочих документов - заключение о результатах публичных слушаний, содержащее информацию о согласии (несогласии) лиц, принимающих участие в публичных слушаниях, во включении земельного участка в границы населенного пункта или исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении (изменении) вида разрешенного использования земельного участка, либо публикация заключения о результатах публичных слушаний в средствах массовой информации, являющихся источниками опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации.
Есть мнение, высказанное отдельными органами местного самоуправления, что для земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения неприменим вид разрешенного использования «для дачного строительства». В обоснование указанной позиции, например Глава сельского поселения Баранцевское Чеховского района Московской области[6] указывает на ст.78 Земельного кодекса РФ, где указано следующее: «земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться … гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество». Учитывая, что дачное строительство для использования земель сельскохозяйственного назначение не указано, делается вывод о невозможности изменения вида разрешенного использования землям сельхозназначения на дачное строительство.
О роли Министерства экономического развития Российской Федерации при изменении видов разрешенного использования земельных участков сельхозназначения
По вопросу изменения целевого назначения (разрешенного использования) земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения неоднократно высказывалось Министерство экономического развития Российской Федерации (далее – Министерство). Речь идет о двух письмах Министерства: о письме № Д08-1995 от 08.07.2008 г. и о письме № Д23-1219 от 08.04.2010 г.
Так, в письме № Д08-1995 от 08.07.2008 г. «Об изменении вида разрешенного использования земельных участков в составе сельскохозяйственных угодий категории земель сельскохозяйственного назначения» Департамент имущественных и земельных отношений Минэкономразвития России высказал следующую точку зрения: «Изменение вида разрешенного использования возможно только после изменения категории земель для сельскохозяйственных угодий. В отношении иных сельскохозяйственных земель изменение вида разрешенного использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом».
В письме № Д23-1219 от 08.04.2010 г. «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка» Департамент недвижимости Министерства экономического развития Российской Федерации высказал следующую точку зрения относительно порядка изменения разрешенного вида использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, являющихся сельскохозяйственными угодьями: «до принятия правил землепользования и застройки, но не позднее 1 января 2012 года, изменение разрешенного использования земельного участка, на которого градостроительные регламенты не распространяются, осуществляется решением органа местного самоуправления с учетом публичных слушаний».
Министерство сделало такой вывод на основании ст.4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», согласно которой «вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 1 января 2012 года, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением установленных законом случаев, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3 - 10 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований».
В данном письме чиновники Министерства сделали серьезный, но по своей сути, ложный и не основанный на действующем законодательстве РФ вывод относительно изменения вида разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для сельскохозяйственного производства (а точнее, с предназначением для ведения «крестьянского фермерского хозяйства»).
Согласно позиции Министерства: «в настоящее время собственник земельного участка, не являющийся членом дачного некоммерческого объединения граждан, вправе изменить вид разрешенного использования земельного участка «для крестьянского (фермерского) хозяйства» на вид разрешенного использования «для дачного строительства» на основании решения органа местного самоуправления с учетом публичных слушаний».
В обоснование данной возможности приводится следующее: «Что касается возможности применения к возникающим в связи с изменением разрешенного использования земельных участков положений Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее - Федеральный закон № 66-ФЗ), то следует отметить следующее. В соответствии со статьей 2 Федерального закона № 66-ФЗ указанный Закон регулирует земельные отношения, возникающие в связи с созданием садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, а также в связи с деятельностью таких объединений, в той мере, в какой они не урегулированы законодательством Российской Федерации. Таким образом, требования к зонированию территории, определенные главой III Федерального закона № 66-ФЗ, установлены исключительно в целях создания и деятельности садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, а в иных случаях подлежат применению нормы земельного и градостроительного законодательства. Следует отметить, что в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона № 66-ФЗ граждане вправе вести садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке».
Приведенные выше письма Министерства, по-видимому, представляют собой попытку взять под контроль отношения, связанные с оборотом земель сельскохозяйственного назначения любых видов разрешенного использования, вопреки полномочиям, отведенным этому Министерству законом.
Согласно п.1 Постановления Правительства Российской Федерации «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» от 5 июня 2008 г. № 437 (далее – Постановление): «Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, … земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации…».
Согласно п.5 Постановления Министерство экономического развития Российской Федерации наряду с иными, осуществляет полномочия по принятию следующих нормативных правовых актов: по порядку осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения (п.5.2.28.11); по порядку осуществления государственного земельного контроля, за исключением земель сельскохозяйственного назначения (п.5.2.28.12); по порядку предоставления сведений об организации производственного земельного контроля, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля (5.2.28.13); акт, определяющий содержание ходатайства о переводе земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда, из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов (5.2.28.14).
Таким образом, Министерство не входит в число федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченных на решение вопросов, связанных с использованием земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения (в т.ч. для сельскохозяйственного производства), о которых упоминается в п.7 ст.36 ГрадК РФ[7].
Письма данного Министерства не являются нормативными правовыми актами, а являются лишь мнением конкретного ведомства по вопросу, не отнесенному законодательством РФ к его полномочиям. Согласно действующему законодательству РФ, Министерство не наделено правом давать комментарии и разъяснения законодательства РФ, обязательные для выполнения всеми заинтересованными лицами, в том числе, органами местного самоуправления.
Однако, данные письма имеют более серьезное значение для органов местного самоуправления, чем кажется на первый взгляд, которые в своей деятельности слепо следуют указаниям Министерства. На практике ситуация обстоит таким образом, что органы местного самоуправления руководствуются исключительно указаниями Минэкономразвития по данному вопросу.
По-видимому, это продиктовано тем, что в соответствии с п.2 Постановления «Министерство экономического развития Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы государственной статистики, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федерального агентства по государственным резервам, Федерального агентства по управлению государственным имуществом». Разъяснений относительно земельных участков иного предназначения из земель сельхозназначения Минэкономразвитием не дано, что является определяющим для органов местного самоуправления.
Судебная практика по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения
На сегодняшний день сформировалась не такая уж обширная судебная практика по данному вопросу. Можно назвать несколько дел, касающихся вопроса изменения разрешенного использования земельного участков сельхозпроизводства.
1. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2010 года № 80-Г10-17 признано законным постановление Правительства Ульяновской области N 232-П от 8 июня 2009 г. «О включении земельных участков в границы населенного пункта город Новоульяновск муниципального образования «Город Новоульяновск» Ульяновской области», касающегося включения в границы населенного пункта семи земельных участков категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием «для сельскохозяйственного производства» и изменения вида разрешенного использования указанных земельных участков на вид «для индивидуального жилищного строительства».
Верховный суд согласился с решением Ульяновского областного суда, который указал, «что федеральным законодательством не предусмотрено проведение публичных слушаний по вопросу включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства, в том числе комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства, или рекреационного использования».
Такой вывод согласуется с предписаниями части 5 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями), на которую суд ссылается в решении.
Доводы кассационной жалобы о том, что спорные земельные участки не используются для застройки и развития территории, в частности для строительства на спорных земельных участках объектов индивидуального жилищного строительства, Верховным судом РФ во внимание приняты не были.
«Из текста оспариваемого постановления со всей очевидностью прослеживается целевая предназначенность вида разрешенного использования - "для индивидуального жилищного строительства", что в полной мере соответствует статье 83 Земельного кодекса Российской Федерации. Согласно положениям этой федеральной нормы землями населенных пунктов признаются земли, не только используемые, но и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов».
2. Определением Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 27 октября 2008 года № 14136/08 был рассмотрен вопрос о признании незаконным главы администрации муниципального образования "Приволжский район" от 10.09.2007 № 1843 "О предоставлении земельного участка в аренду Магомедову М.С. под организацию территории для организации сельскохозяйственного рынка без возведения капитальных построек".
«Судом апелляционной инстанции сделан вывод об изменении оспариваемым ненормативным актом целевого использования земельного участка сельскохозяйственного назначения в нарушение требований статей 2, 3 и 7 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 4 Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", исходя из того, что организация сельскохозяйственного рынка и реализация сельскохозяйственной продукции не соответствует назначению земельного участка, связанному с производством сельскохозяйственной продукции. В связи с этим суд удовлетворил заявленные требования».
Высший Арбитражный суд Российской Федерации согласился с мнением судов апелляционной и кассационной инстанции.
3. Определением Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 17 августа 2009 года № ВАС-10336/09 отказано в передаче дела в Президиум Высшего арбитражного суда Российской Федерации по следующим основаниям.
Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанции исходили из того, что поскольку распоряжением первого заместителя мэра города Тольятти от 21.12.2001 N 2181-2/р изменено целевое назначение спорного земельного участка (пункт 4 распоряжения), то сведения о категории земель, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, государственном кадастре недвижимости и отраженные в кадастровом паспорте (как земли населенных пунктов с разрешенным использованием - для дальнейшей эксплуатации торгово-выставочного комплекса со стоянкой товарных автомобилей), не противоречат сведениям правоустанавливающего документа - свидетельства о праве собственности на землю от 13.12.1994 № 562, где указана категория земельного участка – из состава земель сельскохозяйственного назначения и вид разрешенного использования - сельскохозяйственное производство.
Отменяя ранее принятые судебные акты, суд кассационной инстанции указал, что спорный земельный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения и изменение данной категории распоряжением мэра города Тольятти от 21.12.2001 N 2181-2/р противоречит статье 8 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент издания указанного распоряжения, согласно которой перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления. При таких обстоятельствах суд признал обжалуемый отказ регистрационной службы правомерным и соответствующим положениям пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
ВАС РФ согласился с выводами суда кассационной инстанции и отказал в передаче дела в президиум ВАС РФ.
Наша компания предоставляет услуги по изменению вида разрешенного использования (целевого назначения), как земельным участкам из состава земель сельскохозяйственного назначения, так и земельным участкам из состава других категорий земель. Услуги нами оказываются «под ключ». Вы выдаете нам надлежащим образом оформленные доверенности, а после прохождения процедуры изменения вида разрешенного использования передает Вам переоформленное свидетельство о государственной регистрации права на участок. Параллельно с процедурой по изменению вида разрешенного использования земельных участков проводится юридическая экспертиза, правовая экспертиза документации на землевладения и домовладения (в случае, если участки заняты таковыми), также проводится процедура по приведению правоустанавливающих документов на земельный участок в соответствие с нормами действующего законодательства. Мы решим задачу по изменению вида разрешенного использования земельного участка только законными способами. Мы отвечаем за результат. Мы имеем стабильную положительную репутацию и работаем на рынке более 12 лет. За истекший период нам доверили свои тайны сотни клиентов. И никто не может пожаловаться, что информация, полученная нами в ходе выполнения работы, стала достоянием гласности.
В нашей компетенции и в наших силах довести до положительного результата любую самую сложную ситуацию. Настоящая информация не является офертой, и в некоторых ситуациях мы оставляем за собой право отказаться от оказания юридической помощи Клиенту без объяснения причин.
Стоимость услуг по решению Вашей проблемы зависит от потраченного времени. Стоимость наших услуг от 3500 рублей в час. При этом, минимальное расчетное время на выполнение данной работы – не менее 85,7 рабочих часов, т.е. цена услуги составит от 300 тысяч рублей и более.
Только после детального изучения Ваших документов мы сможем Вас компетентно проконсультировать (для этого необходимо записаться заранее на часовую устную консультацию) и дать согласие на ведение Ваших дел либо ответить отказом.
[1] Основными разработчиками базового проекта Земельного кодекса Российской Федерации являются д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой экологического и земельного права Юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова (далее – Кафедра), декан названного факультета А.К.Голиченков, д.ю.н., профессор кафедры Г.А.Волков, к.ю.н., доцент кафедры О.М.Козырь.
[2] Козырь О.М. Изменение разрешенного использования земельных участков для целей строительства // В кн.: ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО РОССИИ. Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск шестой. 2008-2009 гг.: Учебное пособие для вузов / Под ред. д.ю.н., проф. А.К.Голиченкова. Составители: А.К.Голиченков, Е.И.Ефимова, Е.В.Матвеева. – М.: Форгрейфер, 2009. С. 370-371.
[3] Козырь О.М. там же. С. 371.
[4] Закон Московской области «О регулировании земельных отношений в Московской области» (в ред. Законов МО от 14.07.2006 № 106/2006-ОЗ, от 22.12.2006 № 244/2006-ОЗ, от 16.02.2007 № 23/2007-ОЗ, от 12.03.2008 № 16/2008-ОЗ, от 19.09.2008 № 125/2008-ОЗ, от 27.12.2008 № 236/2008-ОЗ, от 17.07.2009 № 96/2009-ОЗ, от 28.12.2009 № 181/2009-ОЗ, от 11.02.2010 № 10/2010-ОЗ, от 28.05.2010 № 61/2010-ОЗ, от 22.07.2010 № 104/2010-ОЗ, от 14.07.2011 № 125/2011-ОЗ, с изм., внесенными определением Верховного Суда РФ от 23.07.2008 № 4-Г08-27) // "Народная газета", № 126, 09.07.1996 г.
[5] Документ опубликован не был.
[6] Документ опубликован не был.
[7] П.7 ст.36 ГрадК РФ: «использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти».
|
