РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА И ВОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО НОВОМУ ВОДНОМУ КОДЕКСУ РФ

Волков Г.А. - доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова, доктор юридических наук

1. Понятие водного объекта и земель водного фонда

1.1. В Водном кодексе РФ 2006 г. уточнено понятие водного объекта и земель водного фонда.

В Водном кодексе РФ 1995 г. поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект (статья 7). Поэтому берега водного объекта могли быть отнесены к землям водного фонда.

Точного значения, что должно было пониматься под «берегом» водного объекта, в законодательстве не было.

Поскольку в п. 1 статьи 102 Земельного кодекса РФ к землям водного фонда были отнесены водоохранные зоны водных объектов, то берег в пределах водоохраной зоны мог быть отнесен к землям водного фонда.

Отнесение земельного участка к той или иной категории земель определяет его оборотоспособность. В случае нахождения земельного участка в пределах водоохраной зоны имели место риски, связанные как с видами допустимого использования земельного участка, так и с его оборотоспособностью.

В Водном кодексе РФ 2006 г. эти проблемы решены следующим образом.

В статье 1 дано определение водного объекта, согласно которому водный объект – это природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.

В соответствии со статьей 5, поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.

При этом береговая линия (граница водного объекта) определяется, в частности, для реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом; для пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды.

Федеральным законом «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» внесены изменения в статью 102 Земельного кодекса РФ, она изложена в новой редакции.

Теперь к землям водного фонда относятся земли:

1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

Водоохранные зоны исключены из состава земель водного фонда.

Кроме этого, водоохранные зоны исключены из состава земель природоохранного назначения (п. 1 статьи 97 Земельного кодекса РФ).

1.2. В Земельном кодексе РФ уточнены ограниченные в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки.

Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

2. Право собственности на водные объекты и оборотоспособность водных объектов

2.1. В Водном кодексе РФ 1995 г. закреплено, что в Российской Федерации установлена федеральная собственность на водные объекты. Исключение составляют обособленные водные объекты (замкнутые водоемы), которые могут находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и в частной собственности в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации (статья 34).

Однако определение обособленного водного объекта (замкнутого водоема) в Водном кодексе РФ 1995 г. таково(1) , что ни один естественный обособленный водный объект (замкнутый водоем) не может находиться в частной собственности.

В Водном кодексе РФ 2006 г. сохранена федеральная собственность на подавляющее большинство водных объектов (статья 8).

Исключение составляют пруды, обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, которые находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица.

2.2. В Водном кодексе РФ 2006 г. сделан переход от использования понятия обособленного водного объекта (замкнутого водоема) к использованию понятий пруда и обводненного карьера.

Термины «обособленный водный объект», «замкнутый водоем», «закрытый водоем» исключены или заменены на термины «пруды, обводненные карьеры» в Гражданском кодексе РФ (п. 1 статьи 130, п. 2 статьи 261), Земельном кодексе РФ (п. 3 статьи 23, п. 1 статьи 40, п. 2 статьи 77, п. 12 статьи 85), федеральных законах «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (статья 1), «О разграничении государственной собственности на землю» (статья 5), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2 и 3 статьи 50).

В результате изменений в Гражданский кодекс РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем лес и растения (п. 2 статьи 261).

Теперь по смыслу этой правовой нормы, если пруд или обводненный карьер расположен на земельном участке, находящемся в частной собственности, то право собственности распространяется и на соответствующий пруд или обводненный карьер.

Пруд или обводненный карьер следует юридической судьбе земельных участка, на котором он расположен. Такой земельный участок разделу не подлежит, если в результате такого раздела требуется раздел пруда или обводненного карьера.

2.3. Разграничение государственной собственности на пруды и обводненные карьеры проведено в статье 7 Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации».

Земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью Российской Федерации, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов Российской Федерации или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности.

Земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью субъектов Российской Федерации, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов Российской Федерации.

Земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений.

Земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью поселений, городских округов.

2.4. В Водном кодексе РФ 2006 г. по сравнению с Водным кодексом РФ 1995 г.(2) более утонченно урегулированы отношения собственности на водные объекты в случае изменения их местоположения.

В новом Кодексе будет действовать правило, согласно которому естественное изменение русла реки не влечет за собой прекращение права собственности Российской Федерации на этот водный объект (ч. 5 статьи 8).

Поэтому естественное изменение русла реки может привести к прекращению права частной собственности на земельный участок, на котором оказалось русло реки в результате его естественного изменения.

Это правило не может применяться для случаев искусственного изменения русла реки или местоположения других водных объектов.

3. Права собственников земельных участков на использование земельных участков

В результате внесения изменений в Земельный кодекс РФ уточнены права собственников земельных участков на использование земельных участков.

Согласно п. 1 статьи 40 Земельного кодекса РФ, собственник земельного участка имеет право, в частности:

- использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями.

4. Доступ к водным объектам

4.1. В Водном кодексе РФ 2006 г. сохранено понятие водных объектов общего пользования (статья 6).

По общему правилу к ним относятся поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Водные объекты общего пользования означают, что они являются общедоступными водными объектами.

Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд. Исключения установлены в Водном кодексе РФ или могут быть предусмотрены в других федеральных законах.

Например, водный объект, находящийся в государственной или муниципальной собственности, или его часть могут быть предоставлены в обособленное водопользование.

Обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях, находящихся в собственности физических лиц, юридических лиц, водных объектах или их частях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления рыбоводства (ч. 2 статьи 38).

4.2. В Водном кодексе РФ 2006 г. заменен ранее использовавшийся термин «бечевник» на термин «береговая полоса».

Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров.

Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

В результате внесения изменений в Земельный кодекс РФ статья 27 дополнена положением, согласно которому запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации (п. 8).

4.3. В результате внесения изменений в Земельный кодекс РФ уточнены случаи установления публичных сервитутов.

Согласно подпункту 8 п. 3 статьи 23 Земельного кодекса РФ, публичные сервитуты могут устанавливаться для использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке водном объекте, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке.

5. Основания возникновения права пользования водными объектами

В статье 11 Водного кодекса РФ 2006 г. предусмотрено два основания возникновения права пользования водными объектами:

на основании договора водопользования;

на основании правового акта уполномоченного органа государственной власти (решения о предоставлении водного объекта в пользование).

Кроме этого, в установленных случаях допускается пользование водными объектами без договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Например, на основании договоров водопользования водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей.

Договор водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей, заключается по результатам аукциона в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, а также в случае, если имеется несколько претендентов на право заключения такого договора (п. 2 статьи 16 Водного кодекса РФ 2006 г.).

Водопользователь с согласия уполномоченных исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления вправе передавать свои права и обязанности по договору водопользования другому лицу. Передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу осуществляется в соответствии с гражданским законодательством. Права и обязанности по договору водопользования считаются переданными после регистрации в государственном водном реестре (статья 19 Водного кодекса РФ 2006 г.).

На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование, например, для:

- забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ);

- организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов.

В качестве примеров, когда не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование, можно привести случаи, если водный объект используется для:

- рыболовства, рыбоводства, охоты;

- полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными.

6. Использование водных объектов для рекреационных целей

Использование водных объектов для рекреационных целей урегулировано в статье 50 Водного кодекса РФ.

Использование водных объектов для рекреационных целей (отдыха, туризма, спорта) осуществляется с учетом правил использования водных объектов, устанавливаемых органами местного самоуправления.

Проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация зданий, строений, сооружений для рекреационных целей, в том числе для обустройства пляжей, осуществляются в соответствии с водным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

Использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд.

На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Информация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования предоставляется жителям соответствующих поселений органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут быть также использованы иные способы предоставления такой информации.

7. Строительство и использование водохранилищ

7.1. Согласно п. 2 статьи 60 Водного кодекса РФ 1996 г., для строительства гидротехнических сооружений нового водохранилища осуществляется изъятие земельных участков, расположенных в границах зоны затопления, в соответствии с земельным законодательством и гражданским законодательством.

В результате внесения изменений в Земельный кодекс РФ уточнены основания резервирования земель.

В соответствии с п. 3 статьи 102 Земельного кодекса РФ, в целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей устанавливается федеральными законами.

Резервирование земель является основанием для отказа в предоставлении земельных участков в собственность граждан и юридических лиц на основании п. 4 статьи 28 Земельного кодекса РФ, а также может служить основанием для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

7.2. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» дополнен статьей 22.1, в которой урегулирован порядок государственной регистрация прав на гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных объектах.

Права на гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных объектах, их ограничения (обременения), сделки с указанными сооружениями подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав по месту нахождения данных объектов.

Обязательным приложением к документам, на основании которых осуществляется государственная регистрация прав на гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных объектах, являются документы, которые подготовлены в соответствии с водным законодательством и в которых в графической форме обозначены схемы размещения этих сооружений.

7.3. Правила использования водохранилищ закреплены в статье 45 Водного кодекса РФ 1996 г. В ней предусмотрено, что использование водохранилищ осуществляется в соответствии с правилами использования водных ресурсов водохранилищ и правилами технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ.

Правила использования водных ресурсов водохранилища и правила технической эксплуатации и благоустройства водохранилища утверждаются для каждого водохранилища уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

8. Правовой режим водоохранных зон и прибрежных защитных полос

В Водном кодексе РФ 2006 г. урегулирован правовой режим водоохранных зон и прибрежных защитных полос (статья 65), в том числе уточнено понятие водоохранных зон и прибрежных защитных полос, установлены точные значения размера водоохранных зон и прибрежных защитных полос в зависимости от размера водного объекта и крутизны склонов без разработки проектов водоохранных зон.

Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

Ширина водоохранной зоны морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и ширина их прибрежной защитной полосы за пределами территорий городов и других поселений устанавливаются от соответствующей береговой линии. При наличии ливневой канализации и набережных границы прибрежных защитных полос этих водных объектов совпадают с парапетами набережных, ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной.

Ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью:

1) до десяти километров - в размере пятидесяти метров;

2) от десяти до пятидесяти километров - в размере ста метров;

3) от пятидесяти километров и более - в размере двухсот метров.

Для реки, ручья протяженностью менее десяти километров от истока до устья водоохранная зона совпадает с прибрежной защитной полосой. Радиус водоохранной зоны для истоков реки, ручья устанавливается в размере пятидесяти метров.

Ширина водоохранной зоны озера, водохранилища, за исключением озера, расположенного внутри болота, или озера, водохранилища с акваторией менее 0,5 квадратного километра, устанавливается в размере пятидесяти метров.

Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет тридцать метров для обратного или нулевого уклона, сорок метров для уклона до трех градусов и пятьдесят метров для уклона три и более градуса.

Ширина прибрежной защитной полосы озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере двухсот метров независимо от уклона прилегающих земель.

На территориях поселений при наличии ливневой канализации и набережных границы прибрежных защитных полос совпадают с парапетами набережных. Ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной. При отсутствии набережной ширина водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы измеряется от береговой линии.

В границах водоохранных зон запрещаются:

1) использование сточных вод для удобрения почв;

2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

В границах водоохранных зон допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

В границах прибрежных защитных полос наряду с установленными ограничениями в пределах водоохранных зон запрещаются:

1) распашка земель;

2) размещение отвалов размываемых грунтов;

3) выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

Закрепление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос специальными информационными знаками осуществляется в соответствии с земельным законодательством.

9. Состав земель сельскохозяйственного назначения

В результате внесения изменений в Земельный кодекс РФ уточнен состав земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно п. 2 статьи 77 Земельного кодекса РФ, в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Однако с учетом положений измененной статьи 102 Земельного кодекса РФ под «водными объектами» в статье 77 Земельного кодекса РФ следует понимать пруды и обводненные карьеры.

10. Перевод земельных участков в состав земель водного фонда

Урегулированы основания перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда. К таковым относятся случаи:

1) если земли заняты водными объектами;

2) строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах;

3) изменения русла рек и иных изменений местоположения водных объектов.