ЗАСТРОЙКА ВОДООХРАННЫХ ЗОН И ПРИБРЕЖНЫХ ЗАЩИТНЫХ ПОЛОС: КАК РЕШАТЬ ПРОБЛЕМУ?

Ефимова Е.И. - кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова

   Согласно действующему в настоящее время законодательству Российской Федерации «водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности» (см. п.1 и п.2 ст. 65 Водного кодекса РФ).

   Ранее в законодательстве Российской Федерации вопрос использования водоохранных зон рек и прибрежных полос регулировался Водным Кодексом РФ(1) 1995 года, Постановлением Правительства Российской Федерации № 1404 от 23 ноября 1996 года «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах»(2) , иными актами, которые в настоящее время утратили силу, вследствие принятия Водного кодекса РФ(3) 2006 года, положившего начало формированию нового водного законодательства Российской Федерации. Еще раньше правовое регулирование водоохранных зон водных объектов и прибрежных полос (зон) в Российской Федерации осуществлялось Водным кодексом РСФСР(4) 1972 года и Постановлением Совета Министров РСФСР «Об утверждении положения о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в Российской Федерации»(5) № 91 от 17 марта 1989 года.

   Согласно п.3 Постановления Правительства РФ № 1404 «Об утверждении положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» в зависимости от протяженности рек, ширина водоохраной зоны устанавливалась от 50 до 500 метров, озер и водохранилищ – до 500 метров. В п. 3-4 Постановления Совмина РСФСР № 91 «Об утверждении положения о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в Российской Федерации» устанавливались схожие нормативы.

   Аналогичные нормативы были установлены и в субъектах РФ. Например, в Калужской области вопросы установления водоохранных зон и прибрежных защитных полос до недавнего времени регулировались Постановлением Губернатора Калужской области № 137 от 18 апреля 1997 года «Об установлении границ водоохранных зон, прибрежных защитных полос водных объектов и режима ведения хозяйственной и иной деятельности в их пределах» (далее по тексту – постановление Губренатора № 137). Положения указанного постановления были признаны утратившими силу в связи с принятием Постановления Губернатора Калужской области № 355 от 19.09.2007 года «О признании утратившими силу пунктов 1-4 Постановления губернатора области от 18.04.1997 № 137».

   В настоящее время в водном законодательстве РФ введена норма прямого действия, устанавливающая максимальную ширину водоохраной зоны для рек, протяженностью от 50 км и более - 200 м (см. п.4 ст.65 Водного кодекса РФ). Согласно п. 11 ст. 65 Водного кодекса РФ «ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет тридцать метров для обратного или нулевого уклона, сорок метров для уклона до трех градусов и пятьдесят метров для уклона три и более градуса». Согласно п.13 ст.65 Водного кодекса РФ «ширина прибрежной защитной полосы озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере двухсот метров независимо от уклона прилегающих земель».

  Иллюстрация к действию перечисленных норм на практике очень проста. Согласно действующему ранее Постановлению Губернатора № 137 (п.187 «Перечень рек, на которых устанавливаются водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы») водоохранная зона реки Угра была установлена в размере 500 м, прибрежная защитная полоса реки Угра – 200 м. Таким образом, для земельного участка общей площадью 28 га, расположенного на берегу левого притока Оки - реки Угра, была установлена площадь водоохраной зоны 27 га, прибрежная защитная полоса составляла 14 га. Земельный участок, подлежащий застройке без каких-либо ограничений, составлял 1 га и находился в пятистах метрах от воды. В общем-то, он был неинтересен для современного земельного рынка.

  После вступления в силу норм, установленных ст. 65 Водного кодекса РФ ситуация с тем же земельным участком выглядит следующим образом: площадь водоохраной зоны установлена 14 га, прибрежная защитная полоса составляет 3,5 га. Земельный участок, подлежащий застройке без каких-либо ограничений, составляет 14 га и находится в непосредственной близости от воды. Этот земельный участок стал интересным коммерческим объектом.

   Ранее в водном законодательстве РФ содержались положения, значительно ограничивающие строительство новых объектов и хозяйственную деятельность в границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос(6) .

   Согласно п.5 Постановления Совмина РСФСР «Об утверждении положения о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в Российской Федерации» № 91 от 17 марта 1989 года запрещалось строительство новых и расширение действующих объектов производственного назначения и социальной сферы без согласования с органами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, бассейновыми водохозяйственными объединениями Комитета Российской Федерации по водному хозяйству. Имелось исключение. В п.4 указывалось, что «в пределах существующих приусадебных, дачных и садовых участков, примыкающих к рекам, озерам и водохранилищам, прибрежная полоса может не устанавливаться при условии использования земельных участков, исключающего загрязнение, засорение и истощение водоемов». Так законодатель амнистировал исторически сформировавшуюся дачную застройку на берегу водоемов.

   Согласно п.6 Постановления Правительства РФ № 1404 от 23 ноября 1996 года «Об утверждении положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» в водоохранных зонах запрещалось «размещение дачных и садово-огородных участков при ширине водоохранных зон менее 100 метров и крутизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов», «строительство и реконструкция зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов без согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления использованием и охраной водного фонда Министерства природных ресурсов Российской Федерации». В ч.11 п.6 названного постановления имелась норма, гарантирующая сохранение в пределах водоохранных зон водных объектов исторически сформировавшейся дачной застройки при условии использования, исключающего загрязнение, засорение и истощение водных объектов.

Сегодня деятельность, запрещенная в границах водоохранных зон, это:

«1) использование сточных вод для удобрения почв;

2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие» (см. п.15 ст.65 Водного кодекса РФ).

Деятельность, запрещенная в границах прибрежных защитных полос (наряду с видами деятельности, перечисленными с п.15 ст.65 Водного кодекса РФ, приведенными выше) на сегодня это:

«1) распашка земель;

2) размещение отвалов размываемых грунтов;

3) выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн» (см. п.17 ст. 65 Водного кодекса РФ).

Деятельность, разрешенная сегодня в границах водоохранных зон, это:

«проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды» (см. п.16 ст. 65 Водного кодекса РФ).

Означает ли это, что ранее было запрещено строительство зданий в пределах водоохранных и прибрежных зон ? Формально, указанная деятельность разрешалась с согласия компетентных органов: «Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, бассейновых водохозяйственных объединений Комитета Российской Федерации по водному хозяйству» - см. п.5 Постановления Совмина РСФСР № 91 и «бассейновых и других территориальных органов управления использованием и охраной водного фонда Министерства природных ресурсов Российской Федерации» - см. п. 6 Постановления Правительства РФ № 1404. Практически такая деятельность почти не велась, ввиду отказов компетентных органов на ее осуществление, либо сложных согласований и условий, которые было тяжело преодолеть заинтересованному лицу. Сегодня для строительства в пределах водоохранных и прибрежных зон достаточно «оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды» - см. п. 16 ст.65 Водного кодекса РФ.

  Ранее законодатель формулировал возможность строительства новых и реконструкции (расширения) существующих строений в пределах водоохранных зон водных объектов через «запрет» («в водоохранной зоне… запрещается…» - см. п. 5 Постановления Совмина РСФСР № 91; «в пределах водоохранных зон запрещаются…» - п. 6 Постановления Правительства РФ № 1404). А сегодня законодатель формулирует возможность строительства объектов в пределах водоохранных зон через разрешение («в границах водоохранных зон допускаются…» - см. п.16 ст. 65 Водного кодекса РФ).

   В средствах массовой информации много ведется разговоров об отмене водоохранных зон и амнистировании объектов, построенных вдоль береговой линии(7). По мнению Главы Росводресурса Рустэма Хамитова(8) существующая проблема связана с застройкой на 50-60% в Подмосковье береговой линии на водохранилищах. Процент застройки водоохранных зон и береговых защитных полос по всей стране неизвестен. В своем выступлении г-н Хамитов выразил надежду на «отказ через несколько лет от «бюрократической» водоохраной зоны». В качестве положительного примера приводилась Республика Финляндия, демократичное законодательство которой разрешает строительство вдоль береговой линии без каких бы то ни было ограничений.

  Указанная тема является дискуссионной и вызывает много вопросов в эколого-правовой науке. Безусловно, проблема налицо. Земельные участки вблизи водоемов либо с водоемом на участке востребованы на рынке и имеют неограниченную цену. Это эксклюзив, за который просят от 10 до 70 тыс. долларов за сотку, а через год-другой будут просить еще больше. В России сегодня большое количество обеспеченных сограждан, желающих иметь загородный дом на берегу реки или озера, как за рубежом (в пример чаще других приводится Финляндия). В международном докладе, подготовленном экспертами Йельского и Колумбийского университетов США ко Всемирному экологическому форуму 2002 года, первое место по благополучному состоянию экологии из 142 стран занимает Финляндия(9) . По данным совместного исследования Финского Института окружающей среды и Министерства охраны окружающей среды Финляндии, проведенного в июне 2008 года, большинство озер, рек и прибрежных вод Суоми находятся в хорошем или превосходном состоянии в соответствии с последними критериями Европейского Союза (безопасность водоемов определялась по степени концентрации 53 опасных и вредных веществ). Предметом исследования были также состояние дна, рыбы, степень эрозии и условий, приводящих к массовому развитию водорослей(10) .

   При таком положении дел вызывает оправданный интерес, каким образом вопросы застройки береговой линии(11) урегулированы в законодательстве нашего ближайшего соседа - Финляндии.

   В Финляндии разрешена застройка береговой линии. При муниципалитете существует общественный совет по водным ресурсам, который выносит решение о возможности застройки конкретной береговой линии. С этим же советом согласовывается в индивидуальном порядке площадь дома, планируемого к застройке. Категорически запрещено менять рельеф местности берега, предписывается сохранить ландшафт. В обязательном порядке строения и дома должны быть оборудованы современными локальными очистными сооружениями.

   Сегодня рассматривается такое предложение - отдать на откуп муниципальным властям вопрос застройки береговой линии (опять же, как в Финляндии). Возможно ли это в России. Ответ неоднозначный. По-видимому, при нашем русском размахе это приведет к тотальной застройке каждого сантиметра береговой линии, и уничтожению, как следствие, и без того неидеальных по чистоте водных объектов. Нельзя исключить, что такая политика приведет, наоборот, и к сохранению водных объектов. Редко встретишь сегодня неухоженный и необработанный земельный участок, купленный по рыночным ценам. Может быть реальный механизм охраны водных объектов, который будет сегодня работать – это передача береговой линии в частную собственность ? Может быть, стоит организовать проведение такого эксперимента на одном водном объекте ? То, что проведение эксперимента не ухудшит общее состояние водных объектов на территории государства очевидно. Наверное, хуже уже некуда.

   По данным на 16 июля 2008 года Управления Роспотребнадзора по Московской области «37,3% проб воды в Московской области не соответствует требованиям СанПиН 2.1.5.980-00 «Гигиенические требования к охране поверхностных вод» по санитарно-химическим показателям (г.г.Железнодорожный, Пущино, Серпухов, Ивантеевка, Рошаль, Дубна, Реутов, Пушкинский, Сергиево-Посадский, Балашихинский, Воскресенский, Дмитровский, Талдомский, Домодедовский, Ленинский Егорьевский, Шатурский, Серпуховской, Чеховский, Каширский, Серебряно-Прудский, Ступинский районы) 37,8% проб воды водоемов не соответствует требованиям СанПиН 2.1.5.980-00 «Гигиенические требования к охране поверхностных вод» по микробиологическим показателям (г.г. Железнодорожный, Балашихинский, Домодедовский, Ленинский, Одинцовский, Пушкинский, Сергиево-Посадский, Серпуховской, Чеховский районы)». Управлением Роспотребнадзора по Московской области не выданы «санитарно-эпидемиологические заключения по зонам отдыха в г.Дубна, Дмитровском, Луховицком, Зарайском, Воскресенском, Егорьевском, Шатурском, Волоколамском, Истринском, Лотошинском, Шаховском, Можайском, Наро-Фоминском, Рузском районах, г.г.Подольске, Троицке, Щербинке, Климовске, Подольском районе, г.Бронницы, Жуковский, Каширском, Серебряно-Прудском, Ступинском, Раменском районе, г.Пущино, Серпухов, Серпуховском районах, Сергиево-Посадском, Пушкинском районах, г.Ивантеевка», вследствие чего купаться там не рекомендуется(12) .

   При проведении эксперимента может возникнуть другая проблема: ограничение права общего пользования береговой полосой водных объектов в соответствии с п.6 ст.6 Водного кодекса РФ. Во всей Финляндии земельные участки, находящиеся в частной собственности (в том числе в лесу, возле озера) не огораживаются заборами. Это требование законодательства и особенности уклада жизни коренных жителей страны Суоми. Тем самым обеспечивается право граждан на природу и право на пользование любыми водными объектами, лесами.

   Согласно законодательству Финляндии «право каждого человека на природу – это право любого гражданина на определенное природопользование независимо от того, кто является собственником данной территории и в чьем управлении она находится. Природопользование возможно и в соответствии с рамками прав каждого человека на природу без разрешения землевладельца и, к тому же, бесплатно. Праву каждого человека на природу всегда сопутствует требование о ненанесении вреда: человек может пользоваться правом только при условии, что это не наносит вреда и не беспокоит других»(13) .

  Согласно ст.24 главы 1 Водного кодекса Финляндии 1264/1961 «Каждый имеет право, при условии не причинения лишнего беспокойства, передвигаться на водной территории по открытым путям. Открытым считается путь, не закрытый на основе законного права».

   Согласно ст.5 главы 2 Закона о водном транспорте Финляндии 463/1996 «Каждый использующий средство передвижения по воде должен… не причинять опасности или значительного или напрасного беспокойства природной и прочей окружающей среде, отдыху на природе, не должен ущемлять иные общественные или частные интересы».

   Согласно п.3 ст.36 Закона об охране окружающей природной среды Финляндии 1096/1996 «На земельной или водной территории нельзя без законного основания ставить вывеску с запретом прохода, захода на сушу или иного действия, противодействующего правам каждого человека на природу».

   Разрешить передать береговую линию в частную собственность у нас – означает окружить водные объекты глухой трех-пятиметровой стеной, препятствуя тем самым пользоваться водными объектами всем.

  Слепо копировать западный опыт в России нельзя. Сравнивать Финляндию и Россию можно весьма условно. При всей своей похожести природными условиями, ландшафтами, климатическими показателями между странами имеются существенные различия.

   Нельзя забывать о таком важном географическом и экономическом показателе, как плотность народонаселения. Во всей Финляндии проживает 5,14 млн. людей(14) , в то время как только в Московской области по состоянию на 1 января 2008 года зафиксировано 6,6 млн. человек постоянного населения(15) (не считая мигрирующих на выходные горожан), а в Ленинградской области – по данным на 1 января 2008 года – 1,6 млн.человек постоянного населения(16) .

   Средняя плотность населения Финляндии составляет 14 человек на квадратный километр. В южных районах сосредоточено более 4/5 всего населения. В районах озерной Финляндии (в основном, центральные и восточные районы) плотность населения уменьшается до 13 человек на квадратный километр, а на обширных территориях севера она достигает 1-2 человека на квадратный километр(17) . Плотность населения в Московской области (вместе с Москвой) - 324,7 человека на квадратный километр, а если не считать Москву - 140,4 человека на квадратный километр. В Ленинградской области плотность населения в два раза ниже, чем в Московской области - 75,4 человека на квадратный километр(18) .

   Большая заселенность неизбежно создает большие проблемы, связанные, прежде всего, с утилизацией отходов, регулярно образующихся в процессе человеческой жизнедеятельности. В той же Финляндии эта проблема решается следующим образом: отработанные и обезвреженные отходы складируются, например, в районах всемирно известного горнолыжного курорта Тахко и образуют новые горнолыжные тропы и спуски, на которых тренируются не только туристы, но и профессионалы. В нашем случае, непереработанные и необезвреженные отходы образовали гору, которую видно из района Москвы Солнцево (свалка соседствует с Хованским кладбищем). Опасная свалка отрицательно влияет на состояние окружающей среды, самочувствие москвичей и жителей Московской области.

   Нельзя забывать, что Финляндия – «страна тысяч озер», связанных друг с другом единой экологической системой. Число озер в Финляндии по приблизительным подсчетам составляет около 60 тысяч, они занимают 10% территории страны(19) . Здесь различают три гигантские озерные системы: Сайменскую, включающую крупные озера Сайма, Хаукивеси, Каллавеси, Пюхя-селькя и Пиелинен и имеющую сток по р. Вуокса в Ладожское озеро; систему озер Пяйянне и Кейтеле со стоком по р. Кюмийоки в Финский залив; систему озер Нясиярви, Лянгельмявеси, Пюхяярви со стоком по р. Кокемяэнйоки в Ботнический залив. К северу от Озерного плато находится крупное озеро Оулуярви на р. Оулуйоки, а на севере Лапландии — большое озеро Инари. Озера Финляндии широко используются для местного сообщения и лесосплава. Они играют важную роль в регулировании речного стока. В связи с гидроэнергетическим строительством на р. Кемийоки в северной Финляндии созданы крупные водохранилища. Финляндские реки изобилуют быстринами, порогами и водопадами общим числом до 2 тыс. Обычно реки имеют небольшую протяженность и соединяют озера между собой или текут из озер в море. Самые большие реки находятся на севере: это Кемийоки, Оулуйоки и Торнионйоки. В стране имеется 36 каналов с 48 шлюзами. Протяженность береговой линии в Финляндии 1 126 километров. Перечисленные водные объекты ответственны, в основном, за формирование климата и водной системы Финляндии и Северной Европы.

   В России систему водных объектов формируют крупнейшие реки и озера, оказывающие влияние на формирование водных систем и климата всей планеты в целом. Например, Амур, Волга, Енисей, Иртыш, Лена, Обь а также Байкал, Каспийское море и многие другие(20) . Для сравнения с Финляндией: по территории России протекает 2,5 миллиона рек общей протяженностью 8 миллионов километров. В Российской Федерации 2,7 миллионов озер. Только в Байкале содержится 20 процентов мировых запасов поверхностных пресных вод. В России также насчитывается свыше 2,2 тысяч водохранилищ(21). Береговая линия составляет 150 миллионов километров. Это еще несколько поводов задуматься, прежде чем копировать опыт соседей в своем законодательстве.