ИЗМЕНЕНИЕ РАЗРЕШЕННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ СТРОИТЕЛЬСТВА

Козырь О.М. - кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им М.В.Ломоносова

   Понятие «разрешенное использование земельного участка» впервые было закреплено на уровне федерального закона в ст.1 Градостроительного кодекса РФ от 7 мая 1998 г(1). Правовое регулирование использования земельных участков, закрепленное в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 года(2) , во многом основано на сочетании принципа целевого назначения земли и разрешенного использования земельного участка, закрепленного в ст.1 Градостроительного кодекса 1998 г. Действующий в настоящее время Градостроительный кодекс от 29 декабря 2004 года (далее – ГрК)(3) уже не содержит определения разрешенного использования земельного участка, но, в то же время, в ГрК и в законе о его введении в действие часто применяется понятие «разрешенное использование земельного участка», особенно в части установления процедуры изменения видов разрешенного использования, предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования и т.п. Даже понятие «градостроительный регламент» в ГрК определено через виды разрешенного использования земельных участков, установленные размеры земельных участков и параметры строительства на них. В земельно-правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости легального закрепления на уровне федерального закона понятия «разрешенное использование земельного участка», которое на практике приобретает все большее значение.

   С момента принятия ГрК подход к регулированию использования земельных участков, в первую очередь для нужд строительства, четко разделен на период до принятия в отдельных населенных пунктах градостроительных регламентов и после вступления в силу этих градостроительных регламентов. В последнем случае, например, ст. 33 ГрК РФ допускает обращение в соответствующие органы по вопросу об изменении существующих правил землепользования и застройки как физическими, так и юридическими лицами, ст. 39 ГрК РФ допускает обращение за установлением условно разрешенного вида использования земельного участка, в том числе в целях его застройки. Но так как правила землепользования и застройки, содержащие градостроительные регламенты, к сожалению, приняты пока в очень малом числе городов, для изменения разрешенного использования земельных участков в подавляющем большинстве случаев используются установленные для переходного периода процедуры. В соответствии с п.3 ч.1 ст.4 Закона о введении в действие ГрК вплоть до принятия в населенном пункте правил землепользования и застройки (до 1 января 2010 г.) решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, и изменение разрешенного использования производится по процедуре, аналогичной установленной статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в отношении условно-разрешенного вида использования. В Москве порядок проведения публичных слушаний определен ст. 68 Градостроительного кодекса г. Москвы 2008 года.

   На практике в связи с установлением или изменением разрешенного использования земельного участка для целей строительства возникает ряд проблемных вопросов:

1. Предусмотренная ГрК процедура изменения разрешенного использования земельного участка с обязательным проведением публичных слушаний должна применяться, в соответствии с требованиями ст. 31 ГрК, только на территориях, в отношении которых должны разрабатываться правила землепользования и застройки и в отношении которых принимаются градостроительные решения. К таким территориям относятся все территории поселений, городских округов, а также межселенных территорий в случае планирования их застройки. На практике же известны случаи, когда к «проектам градостроительных решений» начинают относить и проекты межевания территорий, включая сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. Это прямо противоречит требованиям ст.36 ГрК. Например, в Александровском районе Владимирской области Совет народных депутатов принял решение № 188 от 19 июля 2007 г., которым утвердил «Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний по проектам градостроительных решений на территории Александровского района» (далее- Положение). В Положении среди вопросов, выносимых на публичные слушания, перечислены проекты планировки территорий и проекты межевания территорий. Это было бы оправданно для населенных пунктов либо поселений района, но территория района в основном занята землями сельскохозяйственного назначения, и теперь вопросы изменения разрешенного использования земельного участка с «сенокоса» на «ведение личного подсобного хозяйства» решаются только после проведения публичных слушаний.

2. При проведении градостроительного зонирования на территории населенного пункта отмечены случаи игнорирования требования ст. 85 ЗК РФ о том, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка к одной зоне, что на практике означает, что при первоначальном делении территории на зоны границы зон должны устанавливаться по границам существующих сформированных земельных участков. В результате в отношении одного земельного участка или, вернее, его частей, может быть фактически установлено разное разрешенное использование. Так, на практике был зафиксирован следующий случай: земельный участок большой площади (около 270 га) в пределах городской черты г. Екатеринбурга, прошел кадастровый учет в качестве состоящего из 6 так называемых «условных земельных участков», но с единым кадастровым номером, и был зарегистрирован в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним как объект единого землепользования, относящийся к категории земель населенных пунктов с разрешенным использованием для целей жилищного строительства. При делении территории г. Екатеринбурга(4) в 2007 году на зоны в соответствии с принятыми Правилами землепользования и застройки указанный земельный участок был отнесен сразу к двум территориальным зонам: - зоне Ц-6, предназначенной для размещения складов и объектов легкой промышленности, и зоне ПК-4, предназначенной для размещения предприятий 5-го класса опасности. И если изменение разрешенного использования участка, даже такое кардинальное, еще можно объяснить самим фактом утверждения Правил землепользования и застройки, как документа, устанавливающего новые виды разрешенного использования участков в пределах г. Екатеринбурга, то проведение зонирования без учета существующих границ земельных участков объяснить трудно.

3. К числу проблемных вопросов, связанных с изменением разрешенного использования земельных участков, можно отнести получившие распространение в г. Москве случаи, когда процедуру, установленную в соответствии с ГрК и Федеральным законом о введении в действие ГрК(5) пытаются подменить прекращением ранее зарегистрированных прав на земельный участок и новым предоставлением прав на тот же земельный участок, но уже с измененным разрешенным использованием, и на иных условиях.

   В условиях дефицита свободных земельных участков под новую застройку в больших городах, в первую очередь в Москве и Санкт-Петербурге, в последние годы особую актуальность получила скупка крупными строительными компаниями и инвесторами промышленных предприятий с последующим закрытием производства или выводом производственных мощностей из центра города на его окраины, или за пределы городских земель и освобождением земельных участков для иного использования. В результате происходит либо перепрофилирование существующих зданий под офисные или торговые (торгово-складские) центры, либо снос существующих зданий и строительство новых зданий совершенно иного назначения, включая офисы, торговые центры, жилые дома. Наибольшие сложности ожидают землепользователей, выбравших вариант со строительством жилья. При получении разрешительной документации на строительство такая практика изменения разрешенного использования земельных участков встретила сопротивление органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на местах. Аргумент при этом используется в основном один: в соответствии с действующей редакцией Земельного Кодекса РФ предоставление земельных участков для строительства жилых помещений может осуществляться исключительно на торгах, а результат их проведения может оказаться не в пользу нынешнего обладателя прав на земельный участок.

   В соответствии со ст. 30.1 Земельного Кодекса земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду без предварительного согласования места размещения объекта. В соответствии со ст. 30.2 Земельного Кодекса предоставление земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства(6) также может осуществляться только в рамках процедуры предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объектов, то есть только на торгах. Исходя из наличия указанных норм, органы исполнительной власти и местного самоуправления делают заключение о невозможности получения прав на земельный участок с разрешенным использованием под жилищное строительство иначе, как путем участия в конкурсе. В результате обладателю прав на землю предлагается расторгнуть заключенный ранее договор аренды земельного участка и поучаствовать в конкурсе на предоставление этого участка для целей жилищного строительства.

   На наш взгляд, это происходит из-за нежелания различать:

(а) случаи предоставления земельных участков; и

(б) случаи изменения целевого назначения и/или разрешенного использования земельного участка и, соответственно, изменение фактического использования земельного участка.

   В первом случае речь идет исключительно о порядке возникновения прав на земельный участок. Такой вывод может быть сделан, в частности, на основании контекстного толкования положений Земельного Кодекса. Так, все вышеупомянутые статьи помещены в Главу V «Возникновение прав на землю», то есть касаются случаев, когда лицо приобретает права на землю, а не когда состав уже существующих прав подвергается изменению по тем или иным причинам, поэтому термин «предоставление», используемый законодателем, можно понимать как синоним термина «возникновение прав».

   Для других случаев законодатель использует, например, термин «переоформление прав» (ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ») в случаях, когда лицо, уже обладающее надлежащим образом оформленным правом на земельный участок, обращается с заявлением об изменении этого права (титула) на иное право без изменения площади участка и иных его характеристик. В тех же случаях, когда лицо лишь фактически использует земельный участок без надлежащего оформления прав, в отношении оформления прав на такой участок законодатель вновь употребляет термин «приобретение», например «приобретение прав собственности на земельный участок»(ст.4 вышеуказанного ФЗ).

   При этом комплекс отношений, возникающих в случае изменения разрешенного использования и/или целевого назначения земельного участка, имеет совершенно иной объем. При этом основополагающим в такой ситуации является тот факт, что никакое изменение правового режима земельного участка само по себе не рассматривается земельным законодательством как основание прекращения прав на земельный участок и/или необходимость переоформления прав на земельный участок. Аналогичную позицию занимают суды: в Постановлении ФАС Московского округа от 7 июля 2006 г. по делу № КГ-А41/5699-06, например, указано, что распоряжение исполнительного органа об изменении разрешенного использования земельного участка не является правоустанавливающим документом на земельный участок, изменение разрешенного использования не порождает новых прав на объект аренды, но является изменением условий ранее заключенного договора. Соответственно, ФАС Московского округа не рассматривает изменение разрешенного использования как один из способов возникновения новых прав на земельный участок.

   Практика изменения разрешенного использования земельных участков с соблюдением процедуры публичных слушаний только появляется, и соответствующих судебных решений пока очень мало для того, чтобы можно было прийти к каким-либо обобщениям. Наличие такой стадии, как публичные слушания, с одной стороны, усложняет процесс изменения разрешенного использования земельного участка, с другой стороны, положительное заключение по итогам публичных слушаний может стать аргументом в споре в случае отказа в изменении разрешенного использования.

   Например, в связи с подготовкой проведения Олимпиады в г. Сочи и необходимостью строительства объектов не только спортивного, но и иного назначения проведение публичных слушаний по вопросам изменения разрешенного использования земельных участков стало регулярным явлением, при этом на слушания в один день выносятся вопросы по нескольким земельным участкам. При этом необходимо отметить, что лицами, заинтересованными в изменении разрешенного использования земельных участков в большинстве случаев выступают граждане, а не юридические лица. Так, например, из 8 пунктов повестки дня назначенных на 26 ноября 2008 г. в Лазаревском районе г. Сочи публичных слушаний по изменению разрешенного использования земельных участков в 5 случаях заявителями были граждане, и только в 3х случаях – юридические лица. При этом юридические лица во всех трех случаях просили изменить разрешенное использование земельных участков на новое, связанное с жилищным строительством: в первом случае с «занятого зданиями и сооружениями фабрики» на «жилищно-рекреационный комплекс», во втором случае с «индивидуального жилого строительства» на «многоквартирный жилой дом» и в третьем случае с «эксплуатации дома отдыха» на «квартал комплексной жилой застройки».

   В судебной практике отмечено, что встречается расширительное толкование норм законодательства о необходимости проведения публичных слушаний при изменении разрешенного использования земельного участка. Так, в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 марта 2008 года № 2997/08 указано, что ООО «Строительная компания «Стройресурс» было незаконно отказано в государственной регистрации дополнительного соглашения к договору аренды земельного участка в связи с изменением формулировки разрешенного использования земельного участка со «строительства производственной базы» на «проведение проектно-изыскательских работ места размещения производственной базы». Суд определил, что в указанном случае, так как земельный участок предоставлялся для целей строительства, такая конкретизация формулировки не означает изменения разрешенного использования, и, следовательно, не требовала проведения публичных слушаний.

   В том же случае, когда участок изначально предоставлялся для ведения производственной деятельности, эксплуатации зданий и сооружений производственного назначения, проведение публичных слушаний при изменении разрешенного использования земельного участка является обязательным, хотя на практике такое положение закона тоже обходится.

   В судебной практике есть и примеры, когда по итогам публичных слушаний органы местной администрации отказывали в изменении разрешенного использования земельного участка(7) .

   Действующее федеральное законодательство не содержит запретов на инициирование землепользователем процедуры изменения разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка. Более того, законодательство как Москвы, так и Московской области допускает инициирование землепользователем изменения назначения и зонирования земельного участка и/или предполагает его участие в процессе определения функционального назначения земельного участка.

   Прекращение уже имеющихся прав на землю под предлогом изменения разрешенного использования земельного участка может привести к потере прав на земельный участок. В этой связи инициирование юридическим лицом, вывод предприятия которого намечается с земельного участка, процедуры изменения разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка и, если применимо, внесение соответствующих изменений в договор аренды земельного участка, с намерением осуществить строительство жилых помещений на этом участке может рассматриваться как превентивная мера, направленная на защиту прав данного юридического лица на использование соответствующего земельного участка.