ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК КАК ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАДАСТРОВОГО УЧЕТА

Лисина Н.Л. - доцент кафедры трудового, экологического права и гражданского процесса Кемеровского государственного университета, кандидат юридических наук

   С 1 марта 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»(1) . Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» придал новое значение государственному кадастровому учету по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»(2) , которое отвечает задачам, поставленным государством при реализации административной реформы. В рамках государственного кадастрового учета это унификация информации об объектах недвижимости, совершенствование системы оказания государственных услуг.

   За истекший период действия Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» сложилась определенная практика толкования его норм и их применения. Вместе с тем, выявляются существенные отрицательные аспекты его применения, которые необходимо законодателю решать.

Концептуальные изменения произошли и в понимании земельного участка, как объекта государственного кадастрового учета, на которых хотелось бы остановиться. Этот вопрос стал наиболее актуальным после вступления в силу Федерального закона от 22.07.2008 № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений»(3).

   В соответствии с ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных указанным законом сведений о недвижимом имуществе.

  В государственный кадастр недвижимости вносятся сведения о следующих объектах недвижимости: земельном участке, здании, сооружении, помещении, объекте незавершенного строительства. Соответственно, объектом кадастрового учета являются не только земельные участки, но и здания, сооружения, помещения, незавершенные строительством объекты (объекты капитального строительства). По сравнению с ранее действовавшим законом существенно расширен состав сведений, подлежащих включению в государственный кадастр недвижимости.

   В ст. 11.1. Земельного кодекса Российской Федерации(4) определено, что земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Определение земельного участка, введенное вышеуказанным Федеральным законом от 22.07.2008 № 141-ФЗ, по сравнению с прежней редакцией ст. 6 ЗК и определением земельного участка, не содержит формулировки «описанный и удостоверенный в установленном порядке». Каковы последствия такого уточнения понятия «земельный участок»?

  Во-первых, требования к установлению границ земельных участков должны устанавливаться федеральными законами, а не иными нормативными правовыми актами (подзаконными актами, ведомственными актами). После внесения соответствующих изменений в законодательство, Земельный кодекс РФ и Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» являются основными федеральными законами, которые определяют особенности к установлению границ земельных участков. В связи с этим, требования, закрепленные в иных нормативных правовых актах, не имеющих уровня федерального закона, не могут приниматься во внимание субъектами земельных и кадастровых отношений.

  Во-вторых, границы земельного участка являются определяющей характеристикой для признания такого объекта существующим. Состав сведений (характеристик), подлежащих включению в государственный кадастр недвижимости подразделяется на две группы: уникальные и дополнительные. Уникальные характеристики перечислены в ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», их значение состоит в том, что именно они характеризуют объект недвижимости как индивидуально-определенный объект, это основные, минимально необходимые характеристики объекта недвижимости, в их числе и описание местоположения границ земельного участка.

   К дополнительным характеристикам земельного участка относятся: ранее присвоенный государственный учетный номер; кадастровый номер иного объекта недвижимости; адрес объекта недвижимости или при отсутствии такого адреса описание местоположения объекта; сведения о вещных правах на объект недвижимости и об обладателях этих прав в объеме сведений, которые содержатся в ЕГРП; сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости; категория земель, к которой отнесен земельный участок, если объектом недвижимости является земельный участок; разрешенное использование земельного участка и др.

  Местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ (ч. 7 ст. 38 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости») в процессе межевания земельного участка. Значение наличия характерных точек границ земельного участка влияет на возможность регистрации права на него.

  Так, как следует из ч. 4 ст. 14 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» кадастровый паспорт представляет собой выписку из государственного кадастра недвижимости, содержащую всю необходимую для государственной регистрации права информацию о земельном участке. При этом в соответствии с ч. 12 ст. 45 данного закона при отсутствии кадастровых сведений о координатах характерных точек границ такого земельного участка кадастровый паспорт земельного участка, по общему правилу, не выдается, т.е. право на такой земельный участок не может быть зарегистрировано.

   Исключение из этого правила составляют случаи предоставления сведений о ранее учтенном земельном участке, предоставленном для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства. Кадастровые паспорта таких земельных участков выдаются. При этом отсутствие кадастровых сведений о границах земельного участка не может являться основанием для приостановления осуществления государственной регистрации прав на такой объект недвижимости или сделок с ним либо для отказа в осуществлении данной государственной регистрации.

   Существование такой нормы обусловлено, на наш взгляд, стремлением последнее время законодателя максимально упростить и удешевить процедуру оформления прав на земельные участки(5). Однако это не всегда оправданно. Государство, с одной стороны, позволяет оформить право собственности на земельный участок без установления его границ (межевания), а, с другой стороны, при возникновении споров о границах между соседями – собственниками земельных участков, межевание которых не было проведено, существуют трудности. И один, и второй - собственник земельного участка по документу, а фактически, где проходит граница земельного участка, кто его занял, кому принадлежит часть земельного участка, определить нельзя, спора о границах нет.

   Таким образом, земельный участок, как объект рассматриваемых отношений, должен иметь минимальные уникальные характеристики, которые характеризуют его как индивидуально-определенную вещь, в том числе описание местоположения его границ. По общему правилу, только на такой земельный участок может быть зарегистрировано право(6).

   С введением в Земельный кодекс РФ главы I.1 были закреплены на уровне федерального кодифицированного нормативного правового акта особенности образования земельных участков. Однако способы и условия образования земельных участков были известны законодателю и раньше (в рамках осуществления землеустройства и ведения государственного кадастра)(7) .

  Земельный участок образуется при разделе, объединении, перераспределении или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности (ст. 11.2 ЗК).

  Общие требования к образованию земельных участков закреплены в ст. 11.9 ЗК. Подавляющее большинство указанных в этой статье требований заимствованы из Федерального закона «О землеустройстве» и Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости». Так, к общим требованиям к образованию земельных участков можно отнести:

- соблюдение правил о максимальном и минимальном размерах земельных участков. В этом случае, например, раздел земельного участка определенного вида разрешенного использования на несколько земельных участков возможен до определенного предела – минимального размера земельного участка определенного вида разрешенного использования или цели, для которой земельный участок был предоставлен. Так, если земельный участок был предоставлен для ведения садоводства площадью 0,06 га, то раздел такого земельного участка его правообладателем возможен на такое количество участков, при которых каждый из образованных участков не должен быть меньше минимального, установленного нормативным правовым актом субъекта РФ. Например, в Кемеровской области – это 0,02 га(8).

   Однако на практике эти требования не всегда соблюдаются. Так, встречаются случаи, когда органы по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют государственную регистрацию прав на земельные участки на основании представленных документов, не отказывая в государственной регистрации права на земельный участок, если размер земельного участка не соответствует требованиям законодательство о его предельных размерах. Однако, это недопустимо, в чем тогда заключается правовая экспертиза документов, представленных на государственную регистрацию?

- соблюдение требований законодательства о виде разрешенного использования (п. 4 и п. 5 ст. 11.9 ЗК). Образование земельных участков и установление обременений в отношении них не должно препятствовать использованию земельных участков и объектов недвижимости на них расположенных в соответствии с ранее установленным для них видом разрешенного использования или цели их использования. Хотя, представляется, что после раздела земельного участка вид разрешенного использования может быть изменен в установленном порядке.

- соблюдение «требований о границе». Не допускается при образовании земельных участков пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов. На практике это требование не соблюдается в полной мере только по той причине, что в большинстве регионах Российской Федерации границы муниципальных образований и населенных пунктов не определены надлежащим образом либо процедура их установления не доведена до конца, границы не установлены на местности. Поэтому при образовании земельных участков границы муниципальных образований и населенных пунктов практически не учитываются.

- не допускается вклинивание, вкрапливание, изломанность границ, чересполосица, невозможность размещения объектов недвижимости и другие препятствующие рациональному использованию и охране земель недостатки. Запрет на образование вклиниваний, изломанности границ, вкрапливаний и чересполосицы был закреплен в Федеральном законе «О землеустройстве» (ст. 16), однако в связи с внесением Федеральным законом от 13.05.2008 № 66-ФЗ в него изменений, по непонятным причинам, указанная статья была исключена. Таким образом, можно сказать, что Земельным кодексом РФ был восполнен образовавшийся пробел, который за период с мая по октябрь 2008 года привел к хаотичному установлению границ земельных участков. Пользуясь образовавшимся пробелом, на основании требований только ст. 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 № 232-ФЗ) «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»(9) органы государственной власти субъектов РФ принимали решения о включении в границы населенных пунктов земельных участков отделенных от границ населенных пунктов на значительные расстояния, не прилегающие к территориям населенных пунктов. При этом единство территории населенного пункта и включаемого земельного участка не обеспечивалось.

  Иные требования к образованию земельных участков могут быть установлены федеральными законами. Например, Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» устанавливает требования о том, что образуемые земельные участки должны относится к одной категории земель (п. 6 ч. 2 ст. 27); о том, что к образуемым земельным участкам должен быть обеспечен доступ (проход, проезд), в том числе путем установления сервитута.

   Также, как следует из положений ст. 22 данного закона и ст.ст. 11.2 – 11.3 ЗК раздел, объединение и выдел земельного участка может осуществить собственник земельного участка, землевладелец или землепользователь либо орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный на предоставление земельных участков. Решение суда также может служить основанием для образования земельных участков. Таким образом, законодательство предъявляет особые требования и к субъекту, имеющему право на образование земельных участков.

   В связи с вступлением в силу Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» и Федерального закона от 22.07.2008 № 141-ФЗ выдел земельного участка возможен в отношении земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, при этом площадь исходного земельного участка может быть декларированной (межевание отсутствует). К остальным случаям применимо понятие раздел земельного участка. При этом раздел возможен только при осуществлении кадастровых работ в отношении каждого из образованных в результате раздела земельных участков. Это требование законодателя на практике приводит к невозможности:

- формирования и постановки на учет земельных участков из земель фонда перераспределения на землях сельскохозяйственного назначения. Например, на земли фонда перераспределения зарегистрировано право собственности Кемеровской области, при этом площадь земельного массива не уточнена, а земельные участки из фонда перераспределения предоставляются в аренду для сельскохозяйственного производства;

- формирования и постановки на учет лесных участков из земель лесного фонда, на которые зарегистрировано право собственности Российской Федерации. При этом земли лесного фонда поставлены на кадастровый учет единым землепользованием, площади земель не уточнены;

- формирования и постановки на учет земельных участков, предоставленных садоводам, на землях садоводческих объединений. При этом земли садоводческого объединения не уточнены, участок является ранее учтенным.

   Существенные изменения в законодательстве произошли в части условий и порядка отказа от права на земельный участок (ст. 53 ЗК). Фактически происходит отказ не от права на земельный участок, а отказ от земельного участка его правообладателем. Вид права на земельный участок лишь влияет на порядок отказа.

   Как следует из содержания ст. 53 ЗК отказаться можно лишь от земельного участка, на который выдан кадастровый паспорт. Соответственно, речь может идти о тех земельных участках, границы которых установлены в соответствии с требованиями земельного законодательства.

  Земельный участок, как объект государственного кадастрового учета, по общему правилу, появляется после того, как в отношении него выполнены кадастровые работы(10) . В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» кадастровые работы это выполненные кадастровым инженером работы, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для кадастрового учета сведения о земельном участке.

  В соответствии со ст. 44 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» кадастровыми инженерами считаются лица, обладающие на день вступления в силу данного федерального закона правом выполнения работ по территориальному землеустройству, при осуществлении ими кадастровой деятельности к ним предъявляются требования, установленные указанным федеральным законом. На основании ст. 30 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» органом кадастрового учета ведется государственный реестр кадастровых инженеров. С 01.03.2008 в него были включены все лица, обладающие на день вступления в силу данного федерального закона правом выполнения работ по территориальному землеустройству. Однако в настоящее время не принят ни один нормативный правовой акт в развитие положений указанного федерального закона, устанавливающих статус кадастровых инженеров, условия и порядок их работы, что на практике влечет за собой снижение качества подготовки ими документов, затягивание сроков оформления ими документации и т.п.

  В целом, очевидно, что законодатель связывает существование земельного участка с наличием его границ, установленных в соответствии с требованиями законодательства. Буквальное понимание этого приводит к неоднозначному пониманию земельного участка, как предмета нарушений земельного законодательства. Остается не решенным вопрос, можно ли привлечь к административной ответственности за использование земельного участка без правоустанавливающих документов, границы которого не установлены в соответствии с требованиями земельного законодательства?

  Кроме того, хотелось бы обратить внимание на то, что сведения о земельном участке, государственный кадастровый учет которого был проведен после 1 марта 2008 года имеют статус «временный». И несмотря на то, что все уникальные характеристики о нем будут содержаться в кадастре, если право на него не будет зарегистрировано в течение двух лет с даты постановки его на кадастровый учет (в том числе при образовании земельного участка) такой земельный участок прекратит свое существование в кадастре, сведения о нем будут аннулированы. Соответственно, как объект государственного кадастрового учета земельный участок перестанет существовать.

  Таким образом, за последнее время внесены существенные изменения в законодательство, содержащие новый подход к пониманию земельного участка, роли государственного кадастрового учета. Практика уже показала многочисленные недостатки принятых нормативных правовых актов в этой сфере. Основная задача сегодня – их устранение. Кроме того, должна быть проделана большая работа по разъяснению существующих норм, а также разработке подзаконных нормативных правовых актов, направленных на реализацию Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости».