ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБОРОТА ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

Нарышева Н.Г. - кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова

   Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. На 1 января 2007 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения составила 402,6 млн. га, что составляет 23,6 % земельного фонда Российской Федерации(2).

    В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Площадь сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения составляет 195,1 млн. га, что составляет 48,4 % от всех земель данной категории(3).

   Использование значительной части земель данной категории как средства производства в сельском хозяйстве определяет необходимость правового регулирования этих отношений в контексте государственной политики в сфере развития сельского хозяйства.

   Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»(4) устанавливает, что государственная аграрная политика представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. Под устойчивым развитием сельских территорий понимается их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель. К основным целям государственной аграрной политики, в том числе, закон относит сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов и создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства.

   аким образом, реализация государственной аграрной политики призвана обеспечить сохранение количественного и качественного состояния земель сельскохозяйственного назначения как основного средства производства в сельском хозяйстве, а также создать правовые гарантии инвестиций, которые, в свою очередь, должны основываться на таких правилах оборота земельных участков, которые создают стабильность прав на земельный участок инвесторов. Содержание указанных целей частично совпадает: стабильность прав на земли сельскохозяйственного назначения, возможность осуществления предпринимательской деятельности с использованием таких земель является одним из основных способов сохранения земель - собственник средства производства заинтересован в поддержании такого состояния этого средства производства, которое позволяет извлекать прибыль в долгосрочной перспективе, и, соответственно, не использует землю способами, приводящими ее к деградации.

   Одним из средств достижения названных целей является государственное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения.

   Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»(5) , регулирующий отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, а также устанавливающий правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, особо не устанавливает цели правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. Однако комплексный анализ принципов оборота, установленных ст. 1 названного закона, и основных целей государственной аграрной политики позволяет определить две основные цели правового регулирования соответствующей группы общественных отношений: обеспечение сохранения земель сельскохозяйственного назначения и обеспечение вовлечения земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в такой оборот, который позволил бы гарантированно осуществлять инвестиции в развитие сельского хозяйства.

   Необходимо отметить, что действие Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не распространяется на регулирование оборота земельных участков, предоставленных из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на оборот земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями. Исключив вышеперечисленные отношения из сферы специального регулирования, законодатель тем самым подчеркнул значение сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения как средства производства, которое и определяет необходимость установления особых правил регулирования их оборота.

   Установление целей правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, накопленный опыт применения Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» позволяют поставить следующие закономерные вопросы: в какой степени Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», установленные им принципы, предусмотренные им механизмы и ограничения обеспечивают достижение указанных целей; в достаточной ли степени Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» урегулированы механизмы, обеспечивающие реализацию тех или иных норм названного закона; в какой степени нормы Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» корреспондируют нормам иных федеральных законов, в том числе нормам Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственного регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»(6) ; имеется ли необходимость в дополнительном правовом регулировании отдельных групп общественных отношений, связанных с использованием и оборотом земель сельскохозяйственного назначения, в интересах сохранения земель сельскохозяйственного назначения и вовлечения их в оборот.

   Шестилетняя практика применения Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» свидетельствует о том, что установленные законом правила оборота не в должной мере обеспечивают достижение вышеназванных целей правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. Более того, внесенные в закон многочисленные изменения и дополнения лишь усугубили и неудовлетворительное положение в рассматриваемой сфере правового регулирования.

   Так, например, ст. 8 закона устанавливает, что при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. Продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, орган местного самоуправления о намерении продать земельный участок с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет.

   Изменения, внесенные в названную статью Федеральным законом от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон «О землеустройстве»(7), ужесточили правовые последствия несоблюдения преимущественного права покупки. Если в первоначальной редакции закона субъект РФ вправе был требовать перевода на себя прав и обязанностей покупателя в течение года с момента государственной регистрации перехода права, то в ныне действующей редакции закона установлено, что сделка по продаже земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, совершенная с нарушением преимущественного права, ничтожна.

   Между тем, в соответствии с подходом, заложенным ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»(8) в собственности субъекта РФ может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий соответствующего субъекта РФ. Аналогичный подход установлен ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(9) в отношении имущества, которое может находиться в собственности муниципального образования. Земли сельскохозяйственного назначения не включены названными федеральными законами в перечень имущества, которое необходимо для осуществления полномочий и может находиться в собственности субъекта РФ или муниципального образования. В случаях возникновения у субъекта РФ или муниципального образования имущества, не предназначенного для осуществления полномочий, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

   Следовательно, воспользовавшись преимущественным правом покупки земель участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, субъект РФ или муниципальное образование не вправе самостоятельно использовать земельный участок, поскольку такое использование не связано с реализацией соответствующих полномочий, и должны его продать. Таким образом, смысл установления преимущественного права покупки заключается лишь в получении средств в бюджет за счет разницы между ценой приобретения и ценой продажи соответствующего земельного участка.

   Если механизм признания за субъектом РФ (или муниципальным образованием в случаях, установленных законом субъекта РФ) права собственности на земельный участок, образованный за счет невостребованных земельных долей, предусмотренный ст. 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», с точки зрения вовлечения такого участка как в рыночный оборот, так и хозяйственное использование, является оправданным, то преимущественное право покупки субъектом РФ (муниципальным образованием) земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения никаким образом не соотносится с целями правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения.

   Представляется, что положения Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», устанавливающие преимущественное право покупки субъектом РФ или муниципальным образованием земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, должны быть исключены как ненаправленные на достижение целей правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения и противоречащие заложенным в законодательстве подходам к видам имущества, которым может владеть субъект РФ и муниципальное образование.

   Наиболее острая проблема связана с тем, что правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения не направлено на достижение цели вовлечения в оборот земель, находящейся в долевой собственности, которые были приватизированы в начале 90-ых годов прошлого века на основании Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 года «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы»(10) и Постановления Правительства РФ от 04 сентября 1992 года «О порядке приватизации и реорганизации предприятий агропромышленного комплекса»(11) , поскольку проведенная приватизация привела в ряде случаев к неопределенности прав на землю, неиспользованию таких земель, невозможности их приобретения потенциальными инвесторами.

   Статья 12 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в редакции Федерального закона от 18 июля 2005 года № 87-ФЗ значительно ограничивала права участников долевой собственности на совершение сделок с долями в праве общей собственности до выделения земельного участка в натуре, допустив совершение таких сделок лишь с другими участниками долевой собственности, сельскохозяйственной организацией, членом крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности. Ранее действовавшая редакция закона допускала совершение сделок в отношении долей в праве общей собственности с третьими лицами при условии соблюдения преимущественного права других участников долевой собственности и субъекта РФ.

   Учитывая, что выдел земельных участков в счет земельных долей – процедура длительная и затратная, как правило, участники долевой собственности на земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения самостоятельно осуществить ее не могут. Лицо, заинтересованное в приобретении земельного участка, не имея возможности заключить договор купли-продажи доли в праве общей собственности на земельный участок, вынуждено финансировать выдел земельных участков, постановку на учет в кадастре объектов недвижимости, государственную регистрацию права собственности в едином государственном кадастре права на недвижимое имущество и сделок с ним в отсутствие каких-либо гарантий приобретения прав на земельный участок, например, предварительного договора купли-продажи или договора купли-продажи с отлагательным условием, поскольку на первоначальном этапе выделения земельного участка идентифицировать будущий земельный участок средствами, предусмотренными действующим законодательством, не представляется возможным(12).

   Существенные проблемы возникают и при совершении сделок в отношении земельных долей с сельскохозяйственной организацией, использующей земельный участок, а также с внесением долей в праве общей собственности на земельный участок в уставный капитал такой сельскохозяйственной организации. Переход права собственности на долю в общей собственности подлежит государственной регистрации. Практика органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, поддержанная судебной практикой, складывается в пользу отказа в государственной регистрации перехода на долю в праве общей собственности на земельный участок на основании договора купли-продажи доли или решения о внесении доли в уставный капитал сельскохозяйственной организации

   При рассмотрении дел об оспаривании отказов в государственной регистрации перехода права суды исходят из того, что использование земельного участка должно быть законным, а договор аренды земельной доли, на основании которого, как правило, используется такой участок, не соответствует требованиям гражданского законодательства в части определения предмета договора(13) .

   Недостаточно отработан и механизм заключения сделок и государственной регистрации сделок и перехода прав в отношении земельного участка, находящегося в долевой собственности, на основании решения собрания участников долевой собственности.

   В соответствии с п. 1.1 и п.1.2 ст. 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» общее собрание участников долевой собственности считается правомочным, если на нем присутствуют участники долевой собственности на этот земельный участок, составляющие не менее чем 20 процентов их общего числа или владеющие более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на этот земельный участок. Решение считается принятым, если за него проголосовали участники долевой собственности на этот земельный участок, присутствующие на таком собрании и владеющие в совокупности более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на этот земельный участок от общего числа долей, которыми обладают присутствующие на таком собрании участники долевой собственности на этот земельный участок. Решением такого собрания, в том числе, могут быть определены условия передачи земельного участка, находящегося в долевой собственности, в аренду, уставный (складочный) капитал или доверительное управление.

   Пунктом 2 названной статьи установлено, что аренда, купля-продажа или другая сделка с земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения, находящимся в долевой собственности, совершается или участниками долевой собственности, или лицом, действующим на основании доверенностей, выданных ему участниками долевой собственности. В случае, если согласие участников долевой собственности на совершение указанной сделки не достигнуто, часть участников долевой собственности, выразивших несогласие с совершением указанной сделки, вправе выделить земельный участок или земельные участки в счет своих долей с соблюдением правил, установленных ст. 13 Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», и распорядиться выделенным земельным участком по своему усмотрению.

   Следовательно, решение об условиях договора аренды может быть принято собранием участников долевой собственности, т.е., по сути, менее чем половиной участников долевой собственности на земельный участок, а договор аренды может быть заключен только при наличии волеизъявления всех участников долевой собственности(14) . Учитывая, что общее число участников долевой собственности может доходить до тысячи, заключение такого договора является практически невозможным. Правовые последствия несогласия части участников с совершением указанной сделки, предусмотренные п. 2 ст. 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», не представляется возможным рассматривать как механизм выхода из ситуации – право выделить земельный участок в счет своих долей с большой долей вероятности не будет реализовано.

   Таким образом, принятие решений собранием участников долевой собственности, определяющих порядок распоряжения земельным участком, не представляется возможным признать механизмом, который способствовал бы вовлечению таких земельных участков в оборот и, как следствие, использованию их в соответствии с целевым назначением.

   В целом положительно может быть оценен механизм признания за субъектом РФ или муниципальным образованием права собственности на земельный участок, сформированный из невостребованных долей, с точки зрения вовлечения таких участков в оборот.

   Под невостребованными долями закон понимает земельные доли, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю. Сообщение о невостребованных земельных долях с указанием их собственников опубликовывается в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ. Субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование вправе направить в суд заявление о признании права собственности субъекта РФ или муниципального образования на этот земельный участок.

   В данном случае, в отличие от установления преимущественного права субъекта РФ или муниципального образования на покупку земельного участка, реализация названного механизма направлена на достижение целей правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного использования – вовлечение в оборот и дальнейшее использование земельного участка, который, зачастую, фактически не используется.

   Однако отдельные элементы данного механизма нуждаются в совершенствовании.

   Прежде всего, в уточнении нуждается понятие невостребованных долей. Например, участник долевой собственности до введения в действие Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» заключил договор аренды земельной доли на длительный срок, т.е. в течение трех лет, предшествующих публикации сообщения о невостребованных долях не распоряжался принадлежащей ему земельной долей. Буквальное толкование положений ст. 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в части определения невостребованных земельных долей свидетельствует о том, что земельная доля из вышеприведенного примера подпадает под это определение – собственник в течение трех не распоряжался, свой акт распоряжения он совершил ранее.

   Представляется, что основным критерием, позволяющим выделять земельные участки с целью последующего признания за ними права собственности субъекта РФ или муниципального образования, должно являться неиспользование земельной доли (земельного участка, находящегося в общей долевой собственности) в течение определенного срока собственником или лицом, заключившим с собственником договор в соответствии с требованиями законодательства, действовавшего на момент заключения такого договора.

   Статья 14 закона до внесения в нее изменений Федеральным законом от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»(15) предусматривала, что в течение 90 дней с момента публикации в средствах массовой информации сообщения о невостребованных долях собственник невостребованных земельных долей имел право заявить о своем желании воспользоваться правами участника долевой собственности, при отсутствии такого уведомления в пределах вышеуказанного срока устанавливались границы, выделяемого в счет земельных долей.

   Приведенная норма при определенных обстоятельствах могла создать правовую неопределенность – заявление собственника о намерении воспользоваться своим правами само по себе не означает, что указанное лицо приступит к реализации своих прав и исполнению своих обязанностей. Однако, учитывая наличие такого заявления о намерении, субъект РФ или муниципальное образование не имели возможности определять площадь земельного участка, выделяемого в счет невостребованных долей, с учетом площади земельного доли лица, от которого поступило соответствующее заявление.

   Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ радикально подошел к проблеме возможного возникновения правовой неопределенности, исключив положение, которое устанавливало право собственника невостребованных долей, направлять уведомление о своем намерении воспользоваться правами участника долевой собственности. Тем самым, законодатель лишил юридического значения публикацию сообщения о невостребованных долях и, не установив иных способов учета интереса собственников земельных долей, создал почву для судебных споров.

   Представляется, что баланс интересов применительно к данной ситуации может быть обеспечен следующим правовым регулированием. Сообщение о невостребованных земельных долях с указанием их собственников должно быть опубликовано в средствах массовой информации. Собственники вправе направлять уведомления о своем намерении воспользоваться правами участников долевой собственности в течение срока, установленного законом. В течение одного года с момента направления такого уведомления собственник обязан представить доказательства выделения земельного участка в счет своей земельной доли, либо владения, пользования и (или) распоряжения земельной долей способами, предусмотренными Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Субъект РФ или муниципальное образование не вправе определять площадь и границы, выделяемого в счет невостребованных долей, с учетом площади земельных долей собственников, от которых поступило уведомление о намерении воспользоваться правами участника долевой собственности в течение года с момента получения такого уведомления.

   Проведенный анализ отдельных элементов правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения и правоприменительной практики позволяет сделать следующие выводы.

   Содержание правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, в том числе принципы оборота, ограничения и механизмы вовлечения земель в оборот, должно соответствовать целям такого регулирования, которые, в свою очередь, должны определяться целями государственной агарной политики.

   Действующая в настоящая время редакция Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не обеспечивает должным образом достижение целей правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, к числу которых следует отнести сохранение земель сельскохозяйственного назначения и вовлечение земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в такой оборот, который позволил бы гарантированно осуществлять инвестиции в развитие сельского хозяйства.

   Реализация ряда предусмотренных Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» механизмов вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в оборот практически нереализуемы в силу внутренней несогласованности отдельных норм – элементов таких правовых механизмов.

   Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» требует внесения изменения и дополнений, направленных на приведение в соответствие с целями правового регулирования принципов и ограничений оборота, а также на совершенствование правовых механизмов вовлечения земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в оборот.

   Особенности государственной регистрации прав на земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, доли в праве общей собственности на такие участки, обусловленные специальными правилами оборота, должны найти свое отражение в законодательстве о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

li