Untitled document
Ефимова Е.И., к.ю.н., доцент Кафедры экологического и земельного праваЮридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова,Управляющий партнер Юридической компании «Центр правовых консультаций» (perevod-zemel.ru, cpk2003.ru)
Изменение разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения для целей садоводства и дачного строительства
Повышенным спросом на рынке недвижимости пользуются сегодня земельные участки для индивидуальной коттеджной застройки за городом, особенно вблизи водоемов и непосредственно рядом с лесом. Это объясняется желанием российских граждан иметь загородные дома с собственными земельными участками как для выезда на выходные и на летний отдых из загрязненных городов, так и для целей постоянного проживания.
Значительное количество успешных жилых проектов премиум, бизнес и эконом-класса связано сегодня с качественно новой для российского сознания формой проживания – индивидуальных домов в составе коттеджной застройки в пригородных и загородных зонах. На примере Московского региона в составе пригородной застройки – это проекты: «Архангельское» (9 км от МКАД по Ильинскому шоссе, победитель Всероссийской премии за достижения в области малоэтажного коттеджного строительства «Поселок года – 2008»), «Бельгийская деревня» (12 км от МКАД по Киевскому шоссе, известный рекламным слоганом – «Эмигрируйте каждый вечер…»), «Гринфилд» (23 км от МКАД по Новорижскому шоссе); в составе загородной застройки – это проекты: «Бежин луг» (50 км от МКАД по Новорижкому шоссе); «Форест Лейк Клуб» (57 км от МКАД по Киевскому шоссе). Не менее популярными являются более удаленные от мегаполиса коттеджные городки – «Велегож парк» (99 км от МКАД по Симферопольскому шоссе), «Земляничная поляна» (135 км от МКАД по Киевскому шоссе), мн.др.
Виды разрешенного использования земельных участков в составе современной коттеджной застройки самые разнообразные: для индивидуального жилищного строительства (общепринятое «ИЖС»), для дачного строительства, для ведения дачного хозяйства (иначе – «дачные участки»), для садоводства (иначе – «садовые участки»), для ведения личного подсобного хозяйства. К слову, многолетняя борьба государства с использованием садовых участков для размещения особняков ни к чему не привела - сегодня на садовых участках возведены строения, получившие в СМИ и в среде риэлторов название «замки на 6 сотках». Постановлением Совета Министров СССР от 29.12.1984 г. № 1286 с формулировкой, что «в некоторых районах страны под видом летних садовых домиков ведется строительство особняков дачного типа с гаражами и банями» - площадь земельных участков, предоставляемых для целей коллективного садоводства, была ограничена от 4 соток до знаменитых 6 соток. Учитывая большую, чем 6 соток, площадь земельных участков, выделяемых для целей садоводства сегодня, их популярность не падает а, наоборот, растет. Так, согласно Закону Московской области «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Московской области»[1] № 63/2003 от 17 июня 2003 года размер земельных участков для садоводства равен 15 соткам. Согласно Закону Владимирской области «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам на территории Владимирской области»[2] № 561 от 25 августа 2004 года и Закону Тульской области «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в Тульской области»[3], размер земельных участков для садоводства установлен равным 25 соткам.
В большинстве случаев ранее земельные участки, на которых расположены современные коттеджные поселки, служили для сельскохозяйственного производства и принадлежали колхозам, совхозам, иным сельскохозяйственным предприятиям. В настоящее время эти земельные участки отнесены либо к землям населенных пунктов, либо к землям сельскохозяйственного назначения, не предназначенным для целей, связанных с сельским хозяйством. В первом случае формирование коттеджного поселка стало возможным после изменения категории земельного участка и его целевого назначения (вида разрешенного использования)[4], во втором – после изменения вида разрешенного использования земельных участков, в основном, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения.
Земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения сегодня подразделяются на две группы. Одни земельные участки сельскохозяйственного назначения подпадают под регулирование ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[5], а значит, не допускают застройку. Другие – не подпадают под сферу действия ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и допускают застройку. К первым относятся земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, предназначенные для сельскохозяйственного производства. Ко вторым - земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, не предназначенные для сельскохозяйственного производства.
В соответствии с частью 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации вид разрешенного использования – один из элементов правового режима земельного участка наряду с категорией земель, к которой он принадлежит, а также с зонированием территорий. Изменяя вид разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, заинтересованное лицо добивается разрешения на их застройку, а, следовательно, установления правового режима земельного участка, допускающего их застройку.
Изменение разрешенного использования (целевого назначения) земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения востребовано и актуально, так как: 1) сегодня в России недостаточно земель населенных пунктов[6], на которых возможно фактически и юридически осуществлять индивидуальную застройку; 2) согласно некоторым данным стоимость земельных участков из состава земель населенных пунктов в Московской области для индивидуального жилищного строительства (ИЖС), реализуемых в розницу, в среднем на 2-3 порядка выше земельных участков сельскохозяйственного назначения, предназначенных для ведения садоводства, дачного строительства[7]; 3) земельные участки сельскохозяйственного назначения наиболее привлекательны с точки зрения их использования в рекреационных целях; 4) применяемая сегодня на практике процедура изменения вида разрешенного использования таких земельных участков проще, чем законодательно установленная процедура изменения категории земель.
Виды разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения
по современному законодательству
Существующие по сегодняшнему законодательству РФ виды разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения могут предполагать: 1) как использование земли в целях промышленного сельскохозяйственного производства, 2) так и осуществление деятельности, не связанной с промышленным сельскохозяйственным производством.
Существуют два основных вида разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, связанные с сельскохозяйственным производством: 1) «для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства» и 2) «для сельскохозяйственного производства».
В свидетельстве о государственной регистрации права на земельный участок для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, выданным отделом Росреестра, в графе «объект права» будет значиться: «земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства».
Хотя законодатель не оперирует понятием «подвид» разрешенного использования земельных участков, в составе вида разрешенного использования «для сельскохозяйственного производства» можно выделить подвиды.
Так, для осуществления промышленного сельскохозяйственного производства пригодны пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в законодательстве получившие емкое наименование «сельскохозяйственные угодья» (п.1 ст.79 Земельного кодекса РФ). Они же в соответствии с п.1 ст.79 Земельного кодекса РФ имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Использование земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в качестве 1) пашни, 2) сенокоса, 3) пастбища, 4) залежей, 5) земель, занятых многолетними насаждениями, определяют подвиды разрешенного использования таких земельных участков.
В свидетельстве о государственной регистрации права, выданным отделом Росреестра, в отношении таких земельных участков, в графе «объект права» будет числиться: «земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственного производства (пашню)» либо «земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения», либо «земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения для выращивания садов» и т.п.
Для обслуживания сельскохозяйственного производства используются: 6) земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, 7) коммуникациями, 8) лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, 9) водными объектами, а также 10) зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (ст.77 ЗК РФ), 11) создание защитных лесных насаждений, 12) научно-исследовательские, 13) учебные цели (ст.78 ЗК РФ). Законодатель выделяет иные, связанные с сельскохозяйственным производством, цели, не конкретизируя их (ст.78 ЗК РФ). Использование земельных участков в заявленных целях определяет подвиды разрешенного использования (целевого назначения) таких земельных участков. Допущено использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель 14) для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (ст.78 Земельного кодекса РФ).
В свидетельстве о государственной регистрации права, выданным отделом Росреестра, в отношении таких земельных участков, в графе «объект права» будет прописано: «земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения занятый внутрихозяйственными дорогами» либо «земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения для научно-исследовательских целей», либо «земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения для размещения охотхозяйства» и т.п.
Видами разрешенного использования (целевого назначения) земельных участков согласно преамбуле ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» из состава земель сельскохозяйственного назначения, не связанных с сельскохозяйственным производством, являются: 1) индивидуальное жилищное строительство; 2) индивидуальное гаражное строительство; 3) ведение личного подсобного хозяйства; 4) ведение дачного хозяйства; 5) садоводство; 6) животноводство; 7) огородничество; 8) использование земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями.
В таблице, приведенной ниже, рассмотрено, какие виды разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения по современному законодательству допускают жилую застройку, а какие – нет.
Виды и подвиды разрешенного использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения
|
Возможность жилой застройки земельных участков указанных видов разрешенного использования
|
Сельскохозяйственные угодья
(пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими)
|
Согласно п.1 ст.77 Земельного кодекса РФ «Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей». Согласно п.2 названной статьи «В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции». В п.1 ст.78 Земельного кодекса РФ указано: «Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей», п.2 той же статьи допускает «использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства». Согласно п.2 ст.78 ЗК РФ осуществляется «использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий». Из смысла статьи 78 ЗК РФ следует, что для использования земель сельскохозяйственного назначения в иных, за исключением поименованных в законодательстве целей их использования, требуется перевод земельных участков в другую категорию. В законодательстве РФ разрешение на строительство зданий, строений, сооружений для проживания на земельных участках рассмотренных видов и подвидов разрешенного использования (целевого назначения) в законодательстве РФ отсутствует. Согласно пп.6 п.1 ст.1 Земельного кодекса РФ установлен один из важнейших принципов земельного законодательства, а именно: «приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами». Согласно п.1 ст.4 ФЗ «О развитии сельскохозяйственного производства» «под сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг».
|
Земли, занятые внутрихозяйственными дорогами
|
Указанный вид использования земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения регламентирован статьей 77 Земельного кодекса РФ. Сам по себе указанный вид строительства зданий, строений, сооружений для проживания не предусматривает.
|
Земли, занятые внутрихозяйственными коммуникациями
|
Указанный вид использования земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения регламентирован статьей 77 Земельного кодекса РФ. Сам по себе указанный вид строительства зданий, строений, сооружений для проживания не предусматривает.
|
Сельскохозяйственные земли, занятые лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты сельхозземель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений
|
Указанный вид использования земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения регламентирован статьей 77 Земельного кодекса РФ. Сам по себе указанный вид строительства зданий, строений, сооружений для проживания не предусматривает.
|
Сельскохозяйственные земли, занятые водными объектами, используемыми для нужд сельского хозяйства
|
Указанный вид использования земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения регламентирован статьей 77 Земельного кодекса РФ. Сам по себе указанный вид строительства жилых зданий, строений, сооружений не предусматривает.
|
Сельскохозяйственные земли, зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции
|
Указанный вид использования земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения регламентирован статьей 77 Земельного кодекса РФ. Сам по себе указанный вид строительства зданий, строений, сооружений для проживания не предусматривает.
|
Сельскохозяйственные земли для создания защитных лесных насаждений
|
Указанный вид использования земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения регламентирован статьей 78 Земельного кодекса РФ. Сам по себе указанный вид строительства зданий, строений, сооружений для проживания не предусматривает.
|
Сельскохозяйственные земли для научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей
|
Указанный вид использования земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения регламентирован статьей 78 Земельного кодекса РФ. Сам по себе указанный вид строительства зданий, строений, сооружений для проживания не предусматривает.
|
Сельскохозяйственные земли для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства
|
Указанный вид использования земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения регламентирован статьей 78 Земельного кодекса РФ. Сам по себе указанный вид строительства зданий, строений, сооружений для проживания не предусматривает.
|
Крестьянское
(фермерское) хозяйство
(КФХ)
|
Несмотря на очевидную необходимость возведения жилья для членов крестьянского (фермерского) хозяйства в непосредственной близости от хозяйства, нормы, разрешающей возведение зданий, строений, сооружений для проживания на таких участках в федеральном законодательстве нет. Законодатель исходит из того, что: «Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей» (см. п.1 ст.77 Земельного кодекса РФ). Несмотря на специальный закон, регулирующий отношения в области создания и деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств, вопрос о возможности строительства жилых объектов (например, дома фермера) в нем положительно не решен – разрешение на строительство домов для проживания фермеров и их семей отсутствует. В ч.2 ст.11 ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве указано: «Для строительства зданий, строений и сооружений, необходимых для осуществления деятельности фермерского хозяйства, могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий».
|
Личное подсобное хозяйство (ЛПХ)
|
Ведение личного подсобного хозяйства возможно на двух видах земельных участков – полевых и приусадебных. Полевой земельный участок для ведения ЛПХ (согласно п.1 ст.4 ФЗ «О личном подсобном хозяйстве») – это «участок за границами населенного пункта» (в т.ч. в составе земель сельскохозяйственного назначения). Приусадебный земельный участок для ведения ЛПХ (согласно п.1 ст.4 указанного закона) – это «земельный участок в границах населенного пункта». Таким образом, вид разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства» встречается, как на земельных участках сельскохозяйственного назначения, так и на земельных участках населенных пунктов. Согласно п.3 ст.4 ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»: «полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений». Согласно п.2 ст.4 ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»: «приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов». Земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, относятся к полевым земельным участкам. Таким образом, на земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, жилая застройка запрещена.
|
Садоводство
|
Согласно ч.1 ст.1 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»: «садовый земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений)». До 1990 года на садовых земельных участках, исходя из их целевого назначения, могли возводиться только одноэтажные летние садовые домики, размеры которых жестко нормировались типовыми уставами садоводческого товарищества (Постановления Совета Министров РСФСР от 11 ноября 1985 года № 517 и от 31 марта 1988 года № 112). Гражданское законодательство РФ в новых социально-экономических условиях не предполагает введение ограничений, касающихся предельных размеров жилых строений, возводимых на садовых земельных участках, однако требует при этом от собственника земельного участка соблюдения строительных норм и правил (пункт 1 статьи 263 ГК Российской Федерации), которые унифицировано регламентируют соответствующие вопросы (СНиП 30-02-97 "Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан" и СП 11-106-97 "Разработка, согласование, утверждение и состав проектно-планировочной документации на застройку территории садоводческих (дачных) объединений граждан"). Вид разрешенного использования «для садоводства» применим и для земель сельскохозяйственного назначения и для земель населенных пунктов. Необходимо отметить, что Постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан» признан «не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 27 (часть 1) и 55 (часть 3), абзац второй статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в той части, в какой им ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов». Исторически сложилось так, что в СССР для ведения садоводства ранее использовались, как земли поселений, так и земли сельскохозяйственного назначения и земли лесного фонда.
|
Огородничество
|
Согласно ч.2 ст.1 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» «огородный земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории)».
|
Дачное строительство
|
Согласно ч.3 ст.1 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» «дачный земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля)». Исторически сложилось, что в СССР дачное строительство осуществлялось как на землях поселений, так и на землях сельскохозяйственного назначения и на землях лесного фонда. В первом случае по сегодняшнему законодательству на дачных участках возможно возведение жилого дома с правом регистрации проживания в нем.
|
Для целей индивидуальной жилой застройки из всех, перечисленных в таблице видов разрешенного использования земельных участков, наиболее удобными являются земельные участки сельскохозяйственного назначения, предназначенные для ведения садоводства и дачного строительства (см. таблицу выше). Таким образом, наибольший интерес при изменении вида разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения представляют именно эти виды. Однако следует иметь в виду, что с введением в действие в 2001 году Земельного кодекса Российской Федерации, размещение дачных земельных участков на землях сельскохозяйственного назначения не допускается.
К истории вопроса
Виды разрешенного использования земельных участков «для ведения садоводства» (равно «для садоводства») и «для дачного строительства» не являются новыми для российского законодательства.
В СССР разделялось право землепользования граждан, проживающих в сельской местности и право землепользования граждан, проживающих в городской местности. Так, В.П.Балезин и Н.И.Краснов выделяли следующие виды землепользования сельчан: 1) право приусадебного землепользования; 2) право пользования граждан земельными участками, предоставленными для индивидуального огородничества; 3) право пользования выпасами и сенокосами, гражданами, имеющими скот, а также для выращивания кормовых культур и иных нужд (авт.); 4) право землепользования граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью в сельском хозяйстве[8]. Те же авторы указывали на существование следующих видов прав землепользования у горожан: 1) право землепользования жилищно-строительных кооперативов; 2) жилищно-строительных кооперативов индивидуальных застройщиков; 3) право землепользования дачно-строительных кооперативов; 4) право землепользования участками, предоставленными для коллективного садоводства граждан; 5) право землепользования для коллективного огородничества граждан; 6) право землепользования кооперативов по строительству и эксплуатации коллективных гаражей; 7) право землепользования животноводческих товариществ; 8) право землепользования участками, предоставленными для индивидуального жилищного строительства; 9) право землепользования участками, предоставленными для индивидуального дачного строительства[9].
Таким образом, в СССР дачные и садовые участки выделялись горожанам, а не жителям села.
1) Индивидуальное дачное строительство, сохранившееся до наших дней в стародачных поселках Барвиха (Рублево-Успенское шоссе), Жаворонки (Минское шоссе), Кратово (Новорязанское шоссе), Малаховка (Егорьевское шоссе), Николина Гора (Рублево-Успенское шоссе), Снегири (Ярославское шоссе), Фрунзевец (Киевское шоссе), др. нашло широкое распространение в пригородных зонах наиболее крупных городов страны еще в первые годы советской власти. Однако, понятие «дача» прочно укоренилась в сознании людей еще до Великой Октябрьской Социалистической революции.
Известный историк Н.М.Карамзин в 1803 году писал: «Только при государе Петре Великом знатные начали строить домы в подмосковных, но еще 40 лет назад перед сим богатому русскому дворянину казалось стыдно выехать из столицы и жить в деревне. Какая разница в нынешним временем, когда Москва совершенно пустеет летом; когда всякий дворянин, насытившись в зиму городскими удовольствиями, при начале весны спешит в село, слышать первый голос жаворонка или соловья ! А кто должен остаться в Москве, тот желает, по крайней мере, переселиться за город; число сельских домиков в окрестностях ее год от году умножается; их занимают не только дворяне, но и купцы. Мне случилось в одной подмосковной деревне видеть крестьянский сарай, обращенный в комнату с диванами: тут в хорошее время года живет довольно богатый купец с своим семейством. В городе у него каменный дом и большой сад, но он говорит: Что может сравняться летом с приятностию сельской жизни ?... Мы видали это в чужих землях, а у нас видим только с некоторого времени и должны радоваться»[10].
Современные историки Павленко Н.И., Кобрин В.Б., Федоров В.А., описывали русский быт второй половины XVIII века следующим образом: «Под Москвой существовало несколько усадеб, принадлежавших баснословно богатым вельможам. Вельможам подражали помещики средней руки… Вельможа лето проводил в окружении семьи на лоне природы – в усадьбе. День барина начинался распоряжениями дворецкому, старостам, приказчику. Остальное время он проводил праздно: на охоте, рыбной ловле, принимая гостей, выезжая в гости, за пустой болтовней… Зимние месяцы барин проводил в столицах – Москве или Петербурге…»[11].
«По сведениям источников 1888 года, в то время вокруг Москвы было уже около 6000 дач, расположенных в 178 поселках. На летнее время из города на природу переселялись 40 000 человек - почти четверть всех московских дворян, чиновников, купцов, почетных граждан, разночинцев и иностранцев. Причем семья жила за городом все лето, а глава семейства был вынужден ежедневно, кроме выходных и праздников, являться на службу»[12].
Великая Октябрьская Социалистическая революция не стерла из сознания общества популярного понятия «дача». Дачи советских номенклатурных работников были столь велики, что в феврале 1938 года СНК СССР и ЦК ВКП (б) было вынуждено принять постановление «О дачах ответственных работников»[13], ограничив предельно допустимое количество комнат на дачах чиновников: до 8 комнат для семейных и до 5 комнат для несемейных. В специальном совместном постановлении указывалось: "Ввиду того, во-первых, что ряд арестованных заговорщиков (Рудзутак, Розенгольц, Антипов, Межлаук, Карахан, Ягода и др.) понастроили себе грандиозные дачи-дворцы в 15-20 и больше комнат, где они роскошествовали и транжирили народные деньги, демонстрируя этим свое полное бытовое разложение и перерождение, и ввиду того, во-вторых, что желание иметь такие дачи-дворцы все еще живет и даже развивается в некоторых кругах руководящих советских работников, СНК СССР и ЦК ВКП(б) постановляют: 1. Установить максимальный размер дач для руководящих советских работников в 7-8 комнат среднего размера для семейных и в 4-5 комнат для несемейных. 2. Дачи, превышающие норму в 7-8 комнат, передать в распоряжение Совнаркома СССР для использования в качестве домов отдыха руководящих работников"[14].
Правом строительства индивидуальных дач наделялись в качестве награды высшие чины Красной Армии за победу в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов, например, согласно Постановлению СНК СССР от 21 июня 1945 года № 1466 «Об улучшении жилищных условий генералов и офицеров Красной Армии»[15] в подмосковном тогда городе Бабушкин был выделен земельный участок для индивидуального дачного строительства генерал-майору Я.В.Жукову (в настоящее время данный земельный участок оказался включенным в территорию Национального парка «Лосиный остров»). В 1949 году дачи в Жуковке получили разработчики проекта атомной бомбы, в конце 50-х годов — конструкторы космических ракет, в 1953 году секретарю ЦК КПСС Михаилу Суслову был выделен участок в Троице-Лыково площадью7 га с400 елями, 30 клёнами и двухэтажным зданием площадью 2400 квадратных метров (нашумевшая госдача «Сосновка-1»).
Пунктом 1 Постановления Совета Министров СССР от 30.12.1960 г. № 1346 «Об индивидуальном строительстве дач»[16] было запрещено повсеместно производить отвод гражданам земельных участков под индивидуальное дачное строительство. Согласно пункту 2 того же акта «продажа гражданам дачных строений государственными, кооперативными и общественными организациями» была прекращена. В соответствии с п.3 Советам Министров союзных республик было предписано: «усилить контроль за использованием земельных участков, отведенных гражданам под индивидуальное строительство дач. В случаях использования земельных участков не по прямому назначению (возведение строений с целью сдачи их в аренду, продажа земельных участков, в том числе, продажа участков под видом продажи строений, применение наемного труда для обработки земельных участков и т.п.) лишать граждан права пользования отведенными им участками и привлекать к ответственности в установленном законом порядке».
Как указывают В.П.Балезин и Н.И.Краснов, «запретив индивидуальное дачное строительство на будущее, государство сохранило существующие земельные и имущественные права граждан при условии строгого соблюдения законодательства. Они вправе на предоставленных бессрочно участках пользоваться дачами и подсобными строениями для организации своего отдыха, а на свободной от строений площади производить посадку фруктово-ягодных насаждений и овощных культур»[17].
2) Во времена СССР правовое регулирование коллективного дачного строительства в РСФСР осуществлялось, например, следующими нормативными правовыми актами: Постановлением СНК РСФСР от 31 октября 1939 г. № 634 «Об утверждении примерных уставов жилищно-строительного и дачно-строительного кооперативов»[18], постановлением Совета Министров СССР от 20 марта 1958 № 320 «О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации»[19], Постановлением Совета Министров РСФСР от 24 сентября 1958 г. № 1125 «О жилищно-строительных и дачно-строительных кооперативах»[20], Примерным уставом ДСК, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 24 сентября 1958, Постановлением Совета Министров СССР от 30.12.1960 г. № 1346 «Об индивидуальном строительстве дач», Земельным кодексом РСФСР 1970 года, Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 сентября 1977 г. № 843 «О личных подсобных хозяйствах колхозников, рабочих, служащих и других граждан и коллективном садоводстве и огородничестве»[21], Земельным кодексом РСФСР 1991 года.
В 1934 году властями СССР «было дано согласие начать строительство дачного городка для писателей на 90 дач стоимостью 6 млн. рублей»[22]. Кооператив «Советский писатель» вместе со строительным подразделением ЛитфондаСССР возвели знаменитый писательский посёлок Переделкино.
Совет Министров СССР Постановлением от 20 марта 1958 г. № 320 «О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации», учитывая пожелания граждан СССР о расширении кооперативного строительства жилых домов и дач, признал целесообразным, наряду с развитием индивидуального жилищного строительства в сложившихся формах, более широкое развитие жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации для осуществления строительства многоквартирных жилых домов в городах и поселках городского типа и дач в пригородах за счет собственных средств членов кооперативов.
Вслед за Совмином СССР, Совет Министров РСФСР Постановлением от 24 сентября 1958 года № 1125 «О жилищно-строительных и дачно-строительных кооперативах», подтвердил целесообразность более широкого развития дачно-строительной кооперации для осуществления строительства дач в пригородах за счет собственных средств членов кооперативов.
По мнению В.П.Балезина и Н.И.Краснова «Задачи и целевой характер использования земли роднит дачно-строительные кооперативы с садоводческими товариществами рабочих и служащих. Получив в прошлом известное распространение в пригородных зонах некоторых крупнейших городов, они к настоящему времени (1977 год – авт.), по существу, прекратили свой рост в отличие от садоводческих товариществ, тесно связанных с трудовыми коллективами предприятий, учреждений и организаций»[23].
3) Основными нормативными актами, регулирующими в период СССР право землепользования в РСФСР участками, предоставляемыми для коллективного садоводства, являлись: постановление Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 года «О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих»[24], постановление Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 12 апреля 1965 года «О коллективном огородничестве рабочих и служащих»[25], постановление Совета Министров СССР от 29 декабря 1984 года № 1284 «Об упорядочении организации коллективного садоводства и огородничества»,[26] Земельным кодексом РСФСР 1970 года, Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 сентября 1977 г. № 843 «О личных подсобных хозяйствах колхозников, рабочих, служащих и других граждан и коллективном садоводстве и огородничестве», Земельным кодексом РСФСР 1991 года.
В соответствии со ст.74 ЗК РСФСР 1970 года «Земельные участки для коллективного садоводства предоставляются предприятиям, организациям и учреждениям из земель государственного запаса, государственного лесного фонда и несельскохозяйственного назначения за пределами пригородной и зеленой зоны городов и других населенных пунктов. При отсутствии указанных земель для коллективного садоводства могут предоставляться земельные участки из земель государственного лесного фонда, не покрытых лесом или занятых малоценными лесными насаждениями, в пригородных и зеленых зонах городов и других населенных пунктов с учетом перспективного расширения территории населенных пунктов, несельскохозяйственные угодья из земель, занятых подсобным сельским хозяйством предприятий, организаций и учреждений, и, в виде исключения, неиспользуемые чересполосные, мелкоконтурные участки и малопродуктивные угодья колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий».
В соответствии с Земельным кодексом РСФСР от 25 апреля 1991 года глава IX «Земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения и выпаса скота» помещена в раздел III «Земли сельскохозяйственного назначения», а глава XVI «Земельные участки для жилищного, дачного, гаражного строительства, предпринимательской деятельности» помещены в раздел IV «Земли населенных пунктов». В соответствии со ст.57 Земельного кодекса РСФСР 1991 года «Земли сельскохозяйственного назначения предоставляются гражданам - для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества и для иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства».
«В соответствии с постановлением Совета Министров СССР «Об упорядочении организации коллективного садоводства и огородничества» от 29 декабря 1984 г. № 1284 [27] …не допускается отвод земель для коллективного садоводства в ущерб сельскохозяйственному производству, а также земель, являющихся местами отдыха населения. Так, запрещено предоставление пашни и других ценных угодий, земель подсобных сельскохозяйственных хозяйств предприятий, учреждений и организаций»[28].
С течением времени в СССР сформировались две основные формы коллективного отдыха и хозяйствования горожан за городом – коллективное садоводство и коллективное дачное строительство, представляющие на сегодняшний день наибольший интерес для юридических и физических лиц, стремящихся изменить целевое назначение (вид разрешенного использования) земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения.
Исторически сложилось, что земельные участки для садоводства и дачного строительства (в том числе индивидуального) в СССР могли быть предоставлены как в составе земель сельскохозяйственного назначения, так и в составе земель иных категорий, что по состоянию законодательства РФ на сегодняшний день недопустимо.
Так, например, п.2 ст.9 ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса РФ»[29] указывает: «На землях лесного фонда запрещается размещение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, предоставление лесных участков гражданам для ведения дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства». Указанная норма права работает с 2008 года.
Из ст.78 Земельного кодекса РФ следует: «земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться … гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество», откуда можно сделать вывод, что земли сельскохозяйственного назначения невозможно использовать для целей дачного строительства. Приведенная норма права работает со дня ее введения в действие, то есть с 2001 года на будущее время.
С введением вышеприведенных норм внесена ясность на настоящее и будущее время, то есть запрещено, например, размещение вновь образованных дачных кооперативов на лесных участках, а также на землях сельскохозяйственного назначения сегодня и завтра. Однако, непонятна судьба ранее созданных и уже существующих к моменту введения в действие указанных норм права дачных некоммерческих объединений граждан на землях сельскохозяйственного назначения либо на участках, именуемых сегодня в законодательстве лесными.
Названная проблема на практике вызывает большое количество вопросов и недопониманий, как со стороны землепользователей, стремящихся оформить принадлежащую им землю, так и со стороны государственных органов, в функции которых входит оформление и приведение в соответствие с действующим законодательством документов на такие владения. В большинстве случаев органы Росреестра трактуют действующее законодательство однозначно, отказывая под любым предлогом в оформлении прав на домовладения и землевладения, расположенные на «проблемных» участках, несмотря на то, что фактически право на такие «проблемные» домовладения и землевладения возникло у их владельцев задолго до включения в действующее законодательство указанных выше запретов.
Процедура изменения вида разрешенного использования
Для того, чтобы земельные участки для сельхозпроизводства стали земельными участками для садоводства и для дачного строительства и размещались в границах населенных пунктов требуется и перевод земельного участка в другую категорию, и изменение вида разрешенного использования земельного участка.
Процедура перевода земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию регламентирована следующими правовыми актами: Земельным кодексом РФ, ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее по тексту – ФЗ «О переводе земель»), а также нормативными актами субъектов РФ.
Для того, чтобы земельные участки для сельскохозяйственного производства стали земельными участками для садоводства и для дачного строительства, оставаясь на землях сельскохозяйственного назначения, требуется только изменение вида разрешенного использования. При этом, категория земельного участка останется прежней – земли сельскохозяйственного назначения.
Процедура изменения вида разрешенного использования земельных участков подробно регламентирована градостроительным законодательством. Данному вопросу посвящены статьи 30-39 Градостроительного кодекса РФ, статьи 4-4.1 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ».
Однако, весьма спорно, что регламентированная указанными правовыми нормами процедура изменения видов разрешенного использования земельных участков применима к земельным участкам из состава земель сельскохозяйственного назначения по следующим причинам.
Согласно п.5 ст.37 ГрК РФ «решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами».
В соответствии с п.6 ст.36 ГрК РФ «градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон».
Согласно п.7 ст.36 ГрК РФ «Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами».
В ст.4 ГрК РФ определены отношения, которые регулируются градостроительным законодательством. Это «отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (далее - градостроительные отношения)».
Анализ приведенных выше норм позволяет прийти к выводу, что отношения по изменению вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения градостроительным законодательством не регулируются.
В защиту указанной выше позиции выступили ведущие практики и ученые в области земельного права. В пример можно привести точку зрения доцента кафедры экологического и земельного права Юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова, одного из трех основных разработчиков базового проекта Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года[30], партнера консультационной компании «King & Spalding» LLC О.М.Козырь: «Предусмотренная ГрК процедура изменения разрешенного использования земельного участка с обязательным проведением публичных слушаний должна применяться, в соответствии с требованиями ст.31 ГрК, только на территориях, в отношении которых должны разрабатываться правила землепользования и застройки и в отношении которых принимаются градостроительные решения. К таким территориям относятся все территории поселений, городских округов, а также межселенных территорий в случае планирования их застройки. На практике же известны случаи, когда «к проектам градостроительных решений» начинают относить и проекты межевания территорий, включая сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. Это прямо противоречит требованиям ст.36 ГрК»[31]. В пример приведено «Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний по проектам градостроительных решений на территории Александровского района», утвержденное решением Совета народных депутатов Александровского района Владимирской области № 188 от 19.07.2007 г. Как указывает О.М.Козырь: «В Положении среди вопросов, выносимых на публичные слушания, перечислены проекты планировки территорий и проекты межевания территорий. Это было бы оправданно для населенных пунктов либо поселений района, но территория района в основном занята землями сельскохозяйственного назначения, и теперь вопросы изменения разрешенного использования с «сенокоса» на «ведение личного подсобного хозяйства» решаются только после проведения публичных слушаний»[32].
К изложенному выше остается добавить, что приведенное выше Положение до сих пор не отменено и продолжает действовать. Аналогичные процедуры широко используются почти во всех субъектах Российской Федерации. В пример можно привести: Решение городской Думы городского поселения "Г.Сухиничи" от 29.07.2008 № 24 "Об утверждении Положения "О порядке организации и проведения публичных слушаний в ГП "Город Сухиничи", территория которого также преимущественно занята землями сельхозназначения.
Вместе с тем, на практике именно указанные нормы Градостроительного кодекса РФ и ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» «работают» при изменении вида разрешенного использования земельных участков сельхозназначения. Процедура вида разрешенного использования основана на п.4.1 ФЗ «О введение в действие Градостроительного кодекса РФ».
Согласно п.6.1 ст.5 Закона Московской области «О регулировании земельных отношений в Московской области»[33]: «Включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется в порядке, установленном статьей 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и настоящим Законом». На практике данная норма используется при проведении публичных слушаний для включения в границы населенных пунктов земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, равно для изменения вида разрешенного использования земельным участкам сельхозназначения.
Небезынтересно информационное письмо Министерства имущественных отношений Московской области от 24.10.2007 № ИС-11359[34], в приложении к которому перечислены документы, которые должны юридическими или физическими лицами прилагаться к обращению на имя Губернатора Московской области, главы городского округа, городского или сельского поселения о включении земельного участка в границы населенного пункта или об исключении из границ населенного пункта и об установлении (изменении) вида разрешенного использования земельного участка. Среди прочих документов - заключение о результатах публичных слушаний, содержащее информацию о согласии (несогласии) лиц, принимающих участие в публичных слушаниях, во включении земельного участка в границы населенного пункта или исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении (изменении) вида разрешенного использования земельного участка, либо публикация заключения о результатах публичных слушаний в средствах массовой информации, являющихся источниками опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации.
Есть мнение, высказанное отдельными органами местного самоуправления, что для земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения неприменим вид разрешенного использования «для дачного строительства». В обоснование указанной позиции, например Глава сельского поселения Баранцевское Чеховского района Московской области[35] указывает на ст.78 Земельного кодекса РФ, где указано следующее: «земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться … гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество». Учитывая, что дачное строительство для использования земель сельскохозяйственного назначение не указано, делается вывод о невозможности изменения вида разрешенного использования землям сельхозназначения на дачное строительство.
О роли Министерства экономического развития Российской Федерации при изменении видов разрешенного использования земельных участков сельхозназначения
По вопросу изменения целевого назначения (разрешенного использования) земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения неоднократно высказывалось Министерство экономического развития Российской Федерации (далее – Министерство). Речь идет о двух письмах Министерства: о письме № Д08-1995 от 08.07.2008 г. и о письме № Д23-1219 от 08.04.2010 г.
Так, в письме № Д08-1995 от 08.07.2008 г. «Об изменении вида разрешенного использования земельных участков в составе сельскохозяйственных угодий категории земель сельскохозяйственного назначения» Департамент имущественных и земельных отношений Минэкономразвития России высказал следующую точку зрения: «Изменение вида разрешенного использования возможно только после изменения категории земель для сельскохозяйственных угодий. В отношении иных сельскохозяйственных земель изменение вида разрешенного использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом».
В письме № Д23-1219 от 08.04.2010 г. «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка» Департамент недвижимости Министерства экономического развития Российской Федерации высказал следующую точку зрения относительно порядка изменения разрешенного вида использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, являющихся сельскохозяйственными угодьями: «до принятия правил землепользования и застройки, но не позднее 1 января 2012 года, изменение разрешенного использования земельного участка, на которого градостроительные регламенты не распространяются, осуществляется решением органа местного самоуправления с учетом публичных слушаний».
Министерство сделало такой вывод на основании ст.4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», согласно которой «вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 1 января 2012 года, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением установленных законом случаев, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3 - 10 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований».
В данном письме чиновники Министерства сделали серьезный, но по своей сути, ложный и не основанный на действующем законодательстве РФ вывод относительно изменения вида разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для сельскохозяйственного производства (а точнее, с предназначением для ведения «крестьянского фермерского хозяйства»).
Согласно позиции Министерства: «в настоящее время собственник земельного участка, не являющийся членом дачного некоммерческого объединения граждан, вправе изменить вид разрешенного использования земельного участка «для крестьянского (фермерского) хозяйства» на вид разрешенного использования «для дачного строительства» на основании решения органа местного самоуправления с учетом публичных слушаний».
В обоснование данной возможности приводится следующее: «Что касается возможности применения к возникающим в связи с изменением разрешенного использования земельных участков положений Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее - Федеральный закон № 66-ФЗ), то следует отметить следующее. В соответствии со статьей 2 Федерального закона № 66-ФЗ указанный Закон регулирует земельные отношения, возникающие в связи с созданием садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, а также в связи с деятельностью таких объединений, в той мере, в какой они не урегулированы законодательством Российской Федерации. Таким образом, требования к зонированию территории, определенные главой III Федерального закона № 66-ФЗ, установлены исключительно в целях создания и деятельности садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, а в иных случаях подлежат применению нормы земельного и градостроительного законодательства. Следует отметить, что в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона № 66-ФЗ граждане вправе вести садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке».
Приведенные выше письма Министерства, по-видимому, представляют собой попытку взять под контроль отношения, связанные с оборотом земель сельскохозяйственного назначения любых видов разрешенного использования, вопреки полномочиям, отведенным этому Министерству законом.
Согласно п.1 Постановления Правительства Российской Федерации «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» от 5 июня 2008 г. № 437 (далее – Постановление): «Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, … земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации…».
Согласно п.5 Постановления Министерство экономического развития Российской Федерации наряду с иными, осуществляет полномочия по принятию следующих нормативных правовых актов: по порядку осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения (п.5.2.28.11); по порядку осуществления государственного земельного контроля, за исключением земель сельскохозяйственного назначения (п.5.2.28.12); по порядку предоставления сведений об организации производственного земельного контроля, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля (5.2.28.13); акт, определяющий содержание ходатайства о переводе земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда, из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов (5.2.28.14).
Таким образом, Министерство не входит в число федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченных на решение вопросов, связанных с использованием земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения (в т.ч. для сельскохозяйственного производства), о которых упоминается в п.7 ст.36 ГрадК РФ[36].
Письма данного Министерства не являются нормативными правовыми актами, а являются лишь мнением конкретного ведомства по вопросу, не отнесенному законодательством РФ к его полномочиям. Согласно действующему законодательству РФ, Министерство не наделено правом давать комментарии и разъяснения законодательства РФ, обязательные для выполнения всеми заинтересованными лицами, в том числе, органами местного самоуправления.
Однако, данные письма имеют более серьезное значение для органов местного самоуправления, чем кажется на первый взгляд, которые в своей деятельности слепо следуют указаниям Министерства. На практике ситуация обстоит таким образом, что органы местного самоуправления руководствуются исключительно указаниями Минэкономразвития по данному вопросу.
По-видимому, это продиктовано тем, что в соответствии с п.2 Постановления «Министерство экономического развития Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы государственной статистики, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федерального агентства по государственным резервам, Федерального агентства по управлению государственным имуществом». Разъяснений относительно земельных участков иного предназначения из земель сельхозназначения Минэкономразвитием не дано, что является определяющим для органов местного самоуправления.
Судебная практика по вопросу изменения вида разрешенного использования
земельных участков сельскохозяйственного назначения
На сегодняшний день сформировалась не такая уж обширная судебная практика по данному вопросу. Можно назвать несколько дел, касающихся вопроса изменения разрешенного использования земельного участков сельхозпроизводства.
1. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2010 года № 80-Г10-17 признано законным постановление Правительства Ульяновской области N 232-П от 8 июня 2009 г. «О включении земельных участков в границы населенного пункта город Новоульяновск муниципального образования «Город Новоульяновск» Ульяновской области», касающегося включения в границы населенного пункта семи земельных участков категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием «для сельскохозяйственного производства» и изменения вида разрешенного использования указанных земельных участков на вид «для индивидуального жилищного строительства».
Верховный суд согласился с решением Ульяновского областного суда, который указал, «что федеральным законодательством не предусмотрено проведение публичных слушаний по вопросу включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства, в том числе комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства, или рекреационного использования».
Такой вывод согласуется с предписаниями части 5 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями), на которую суд ссылается в решении.
Доводы кассационной жалобы о том, что спорные земельные участки не используются для застройки и развития территории, в частности для строительства на спорных земельных участках объектов индивидуального жилищного строительства, Верховным судом РФ во внимание приняты не были.
«Из текста оспариваемого постановления со всей очевидностью прослеживается целевая предназначенность вида разрешенного использования - "для индивидуального жилищного строительства", что в полной мере соответствует статье 83 Земельного кодекса Российской Федерации. Согласно положениям этой федеральной нормы землями населенных пунктов признаются земли, не только используемые, но и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов».
2. Определением Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 27 октября 2008 года № 14136/08 был рассмотрен вопрос о признании незаконным главы администрации муниципального образования "Приволжский район" от 10.09.2007 № 1843 "О предоставлении земельного участка в аренду Магомедову М.С. под организацию территории для организации сельскохозяйственного рынка без возведения капитальных построек".
«Судом апелляционной инстанции сделан вывод об изменении оспариваемым ненормативным актом целевого использования земельного участка сельскохозяйственного назначения в нарушение требований статей 2, 3 и 7 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 4 Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", исходя из того, что организация сельскохозяйственного рынка и реализация сельскохозяйственной продукции не соответствует назначению земельного участка, связанному с производством сельскохозяйственной продукции. В связи с этим суд удовлетворил заявленные требования».
Высший Арбитражный суд Российской Федерации согласился с мнением судов апелляционной и кассационной инстанции.
3. Определением Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 17 августа 2009 года № ВАС-10336/09 отказано в передаче дела в Президиум Высшего арбитражного суда Российской Федерации по следующим основаниям.
Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанции исходили из того, что поскольку распоряжением первого заместителя мэра города Тольятти от 21.12.2001 N 2181-2/р изменено целевое назначение спорного земельного участка (пункт 4 распоряжения), то сведения о категории земель, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, государственном кадастре недвижимости и отраженные в кадастровом паспорте (как земли населенных пунктов с разрешенным использованием - для дальнейшей эксплуатации торгово-выставочного комплекса со стоянкой товарных автомобилей), не противоречат сведениям правоустанавливающего документа - свидетельства о праве собственности на землю от 13.12.1994 № 562, где указана категория земельного участка – из состава земель сельскохозяйственного назначения и вид разрешенного использования - сельскохозяйственное производство.
Отменяя ранее принятые судебные акты, суд кассационной инстанции указал, что спорный земельный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения и изменение данной категории распоряжением мэра города Тольятти от 21.12.2001 N 2181-2/р противоречит статье 8 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент издания указанного распоряжения, согласно которой перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления. При таких обстоятельствах суд признал обжалуемый отказ регистрационной службы правомерным и соответствующим положениям пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
ВАС РФ согласился с выводами суда кассационной инстанции и отказал в передаче дела в президиум ВАС РФ.
При изменении на практике вида разрешенного использования земельным участкам из состава земель сельскохозяйственного назначения на «садоводство» или «дачное строительство» следует принимать во внимание рассмотренные выше особенности и проблемы современного законодательства Российской Федерации в названной сфере и два различных пути, по которому идет практика и законодатель.
По состоянию на 12 июня 2012 года.
Работа подготовлена с использованием
банка данных правовой системы
«КонсультантПлюс»
[1] Закон Московской области от 17.06.2003 № 63/2003-ОЗ "О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Московской области" // "Ежедневные Новости. Подмосковье", № 110, 21.06.2003
[2] Закон Владимирской области от 07.09.2004 г. № 139-ОЗ «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам на территории Владимирской области» (принят Постановлением Законодательного собрания Владимирской области от 25.08.2004 г. № 561) // «Владимирские ведомости», № 261 от 17.09.2004 г.
[3] Закон Тульской области «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в Тульской области»//«Тульские известия», № 147, 08.07.2004.
[4] Для целей настоящей статьи понятие «целевое назначение» земельного участка используется как синоним понятия «разрешенное использование» земельного участка.
[5] ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. Федеральных законов от 07.07.2003 № 113-ФЗ, от 29.06.2004 № 58-ФЗ, от 03.10.2004 № 123-ФЗ, от 21.12.2004 № 172-ФЗ, от 07.03.2005 № 10-ФЗ, от 18.07.2005 № 87-ФЗ, от 05.02.2007 № 11-ФЗ, от 13.05.2008 № 66-ФЗ, от 03.12.2008 № 250-ФЗ, от 30.12.2008 № 297-ФЗ, от 08.05.2009 № 93-ФЗ, от 28.12.2010 № 420-ФЗ, от 29.12.2010 № 435-ФЗ) // «Российская газета» № 137 от 27.07.2002 г.
Согласно материалам Государственного (национального) доклада «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 году» доля земель населенных пунктов составляла около 1% земельного фонда РФ (1710 млн.га) или 19,2 млн.га. См. подробно: http://www.kadastr.ru/upload/www/files/gosdoc2007.pdf.
[8] Советское земельное право: Учебник / Под ред. В.П.Балезина, Н.И.Краснова. – М.: Юрид. литература, 1986. С.300-301.
[9] Советское земельное право: Учебник / Под ред. В.П.Балезина, Н.И.Краснова. – М.: Юрид. литература, 1986. С.301-302.
[10] Карамзин Н.М. Записки старого московского жителя // В кн.: Записки старого московского жителя: Избранная проза. М.: Московский рабочий, 1988. С. 261.
[11] Павленко Н.И., Кобрин В.Б., Федоров В.А. История СССР с древнейших времен до 1861 года: Учеб. Для студентов. / Под ред. Н.И.Павленко. М.: Просвещение, 1989. С.381.
[13] Документ опубликован не был.
[14] Жирнов Е. Желание иметь дачи-дворцы все еще живет в некоторых руководящих работниках // Ленинская смена (Нижний Новгород). № 6 от 08.02.2007 г. С.7
[15] Документ опубликован не был.
[16] Постановление Совмина СССР от 30.12.1960 № 1346 "Об индивидуальном строительстве дач" // Свод законов СССР, т.4, с.117, 1990 г.
[17] Советское земельное право: Учебник / Под ред. В.П.Балезина, Н.И.Краснова. – М.: Юрид. лит., 1986. С. 209.
[18] СП РСФСР, 1939, № 12, ст. 43.
[19] Постановление Совмина СССР от 20.03.1958 № 320 "О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации" // СП СССР", 1958, № 5, ст. 47.
[20] Постановление Совмина РСФСР от 24.09.1958 № 1125 «О жилищно-строительных и дачно-строительных кооперативах»// СП РСФСР, 1958, № 13, ст.154.
[21] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 сентября 1977 г. № 843 «О личных подсобных хозяйствах колхозников, рабочих, служащих и других граждан и коллективном садоводстве и огородничестве» // «Свод законов СССР», т.7, с.201, 1990 г.
[22] Из письма секретаря правления ССП СССР Александра Сергеевича Щербакова председателю СНК СССР Вячеславу Михайловичу Молотову от 21 сентября 1935 года. Документ опубликован не был.
[23] Советское земельное право: Учебник / Под ред. В.П.Балезина, Н.И.Краснова. – М.: Юрид. литература, 1986. С.198.
[24] См.: «Сборник законодательных актов о земле». М.: Госюриздат. 1962. С.99-100.
[25] СП РСФСР. 1965. № 6. Ст.28.
[26] СП СССР. 1985. №2. Ст.8.
[27] СП СССР. 1985. № 2. Ст.8.
[28] Советское земельное право: Учебник / Под ред. В.П.Балезина, Н.И.Краснова. – М.: Юрид. лит., 1986. С. 198-199.
[29] ФЗ «О введение в действие Лесного кодекса РФ» (в ред. Федеральных законов от 24.07.2007 № 217-ФЗ, от 13.05.2008 № 66-ФЗ, от 22.07.2008 № 141-ФЗ, от 22.07.2008 № 143-ФЗ, от 14.03.2009 № 32-ФЗ, от 08.05.2009 № 93-ФЗ, от 27.12.2009 № 365-ФЗ, от 27.12.2009 № 379-ФЗ, от 29.12.2010 № 442-ФЗ, от 18.07.2011 № 222-ФЗ, от 18.07.2011 № 242-ФЗ) // "Российская газета", №277 от 08.12.2006 г.
[30] Основными разработчиками базового проекта Земельного кодекса Российской Федерации являются д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой экологического и земельного права Юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова (далее – Кафедра), декан названного факультета А.К.Голиченков, д.ю.н., профессор кафедры Г.А.Волков, к.ю.н., доцент кафедры О.М.Козырь.
[31] Козырь О.М. Изменение разрешенного использования земельных участков для целей строительства // В кн.: ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО РОССИИ. Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск шестой. 2008-2009 гг.: Учебное пособие для вузов / Под ред. д.ю.н., проф. А.К.Голиченкова. Составители: А.К.Голиченков, Е.И.Ефимова, Е.В.Матвеева. – М.: Форгрейфер, 2009. С. 370-371.
[32] Козырь О.М. там же. С. 371.
[33] Закон Московской области «О регулировании земельных отношений в Московской области» (в ред. Законов МО от 14.07.2006 № 106/2006-ОЗ, от 22.12.2006 № 244/2006-ОЗ, от 16.02.2007 № 23/2007-ОЗ, от 12.03.2008 № 16/2008-ОЗ, от 19.09.2008 № 125/2008-ОЗ, от 27.12.2008 № 236/2008-ОЗ, от 17.07.2009 № 96/2009-ОЗ, от 28.12.2009 № 181/2009-ОЗ, от 11.02.2010 № 10/2010-ОЗ, от 28.05.2010 № 61/2010-ОЗ, от 22.07.2010 № 104/2010-ОЗ, от 14.07.2011 № 125/2011-ОЗ, с изм., внесенными определением Верховного Суда РФ от 23.07.2008 № 4-Г08-27) // "Народная газета", № 126, 09.07.1996 г.
[34] Документ опубликован не был.
[35] Документ опубликован не был.
[36] П.7 ст.36 ГрадК РФ: «использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти».
|